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第十二章行政组织变革的一般规律第一节行政组织变革的原因与征兆一、行政组织变革的外部原因行政组织是社会大系统中的一个子系统，其变化与发展受到社会的政治、经济、文化等环境因素的影响。行政组织只有适应发展和变化了的新环境，进行相应的变革，才可能维持其生存与发展。所谓变革，是指那些能适应并推动社会发展的一种变化。则于那些逆历史潮流而动的变化，不能算作变革。引起行政组织变革的外部因素告许多，可概括为如下几个方面：（一）社会形态的变迁引发行政组织的变革社会形态的变迁是指社会经济结构、社会政治制度等方面的变化与演进，它对行政组织的特征、规模和管理方式均会发生显著的影响。美国行政学者雷格斯在《行政生态学》一书中比较系统地论述了社会形态的变迁对行政组织制度和管理方式的影响。他认为人类依次经过了三个社会形态，即农业社会、过渡社会和工业社会。在每个社会形态中，其行政模式与行政组织呈现不同的特点。在农业社会中，由于没有太多的专业分工，每一个公共组织，都兼有立法、司法和行政的功能，行政组织同时也是立法组织、司法组织。因此，在农业社会中，行政组织是重叠的、混合的，缺少科学细致的分工。在工业社会中，由于人们生产、生活范围的扩大，需求的增加，社会出现厂细致的专业分工。公共组织不再是重叠地履行着混合的功能．而是逐步按三权分立的原则划分为立法机关、司法机关、行政机关，行政组织相对地独立并发展起来。在农业社会与工业社会之间则是过渡社会。在这一社会形态中，社会有了一定的分工。但仍不很明确；法治得到了推崇，但人治色彩仍然浓厚；与此相对应的行政组织也逐步摆脱了与立法机关、司法机关相混合的局面，但仍不很彻底，三者之间职能交叉混合的情况时有发生。由此可以看出，社会形态决定着行政组织的规模和独立性，社会形态的变迁决定着行政组织的发展和变化。（二）经济类型的转换、经济体制的转轨导致行政组织的变革经济体制的变化永远是行政组织变革的重要动因。随着人类社会从自给自足的自然经济形态，发展到商品经济、市场经济时代，作为公共管理组织的行政组织也处在不断的变革之中。在自然经济状态下，社会的经济生活随着家庭的需要缓慢地发展，生产多在一种分散。自发的状态下进行。每个家庭既是一个独立的生产单元，也是一个独立的消费单元。此时行政组织对经济生活采取几乎不干预的政策，很少甚至没有设立管理经济事务的政府机构，行政组织至多只是在维护社会秩序和进行大型水利建设所必需的限度内履行着外交、治安、经济等职能。在广大的农村地区人治主要借助家庭等社区性组织来进行。国家行政组织的数量与规模是非常有限的。这种状况一直持续到商品经济的早期阶段。在商品经济时代以及商品经济发展的高级阶段即市场经济时代，情况就大不一样了。由于生产和交换范围的扩大，经济纠纷和经济冲突的增加，更主要的是为了抑制那种无政府状态下的经济竞争所带来的经济危机和社会财富分配不公，各国政府纷纷抛弃原先所信守的不干预政策，纷纷以政府之手全面干预社会经济活动，行政组织也随着政府职能的增加而急剧地膨胀起来。不仅政府中管理经济的部门迅速增加，社会福利性的行政组织也不断得到强化。在这一时期，行政组织不仅在规模上扩大了，在其作用空间里也迸发出前所未有的能量。在以知识为经济增长基础的市场经济新阶段，随着科学技术日益运用于行政管理之中，社会公众也日渐对呆滞笨拙的行政组织日益不满，提出了改革政府，建立一个精干、高效、运转协调的行政组织的要求。在有些发展中国家，随着计划经济体制向市场经济体制的转轨，原有的大政府模式的行政组织也日益受到质疑；行政组织的大包大揽。无所不包、无所不能的神后逐渐被打破，建立一个适应市场经济体制的廉政、精干、高效、灵活的行政组织体系日益成为公众的呼声。可以说经济体制的转轨，引发了一轮又一轮日益高涨的行政组织变革浪潮。（三）政治制度的更迭导致行政组织的变革1．政治制度的质变，影响行政组织的质变。政治制度的质变是指新的政治制度代替旧的政治制度，是制度性质的根本性变化，它决定着行政组织为谁服务的问题，使行政组织发生了根本性质的变化。此时，行政组织的变革表现为制度的全面重新设计与确立。2．政治制度的量变影响行政组织的具体职能和机构的变革。政治制度的量变是指在根本政治制度不变的前提下，某些具体政治制度的变动。如我国理顺党政关系，政企关系的改革，人治型管理体制向法治型民主体制的转变，都是在根本政治制度不变的前提下，某些具体管理制度的变动，属于政治制度量变的范畴。它对行政组织的职能范围、独立程度等也发挥着深刻而具体的影响。3．政党制度的变革对行政组织的职能及独立程度有很大影响，在影响行政组织变革的众多政治制度中，政党制度的影响也是很重要的一个方面。政党的进退不仅使行政组织的构成发生变化，也会改变行政组织追求的目标。从现代各国的政党政治实践来看，各国执政党的任务通常是执掌行政机关，通过正常有效的行政工作保证国家宪法的实施。保证国家立法、司法、行政机关积极有效、快调一致地工作，维护统治阶级利益和推动国家经济、文化的发展。在这个过程中，各国执政党对国家各类管理事务的干预程度、干预范围、干预方式，以及这种干预在社会上享有的权威性，在各类政府机关中推行的有效程度等的变革，直接影响着行政组织的职、责、权的变革。（四）社会发展程度促进或制约行政组织的变革社会发展程度可从四个方面来衡量：一是社会企事业组织的发育、独立和成熟程度；二是社会群团组织的独立程度和参与意识；三是大众传播媒介对社会的介入程度和自身的现代化程度；四是公民素质的高低。它们都会从不同侧面、在不同程度上影响到行政组织的变革。1．社会企事业组织一方面受到政府管理体制的制约和影响，另一方面又给政府管理以巨大的反作用。政府对企事业单位有监督、协调、管制的权力，同时这种权力也受到企事业单位本身的独立自主程度及其运行机制的制约，从而影响到行政组织的结构、职责、权力和管理方式。2．社会群团组织的兴起和独立，是民主政治发展的产物和标志。随着社团组织的独立性、自由度、参政程度的提高，它会在政府行政组织的外围形成强大压力，从而影响到行政组织的价值取向、职能行使、机构设置、管理方式等方面。3．大众传播媒介，如新闻、出版事业的自主性和自由度、传播手段的现代化程度、传播的广度和深度，会促进行政组织自律意识的形成，进而养成公正行政、公开行政的民主管理方式。4．公民文化素质的高低，政治意识、民主参与意识的强弱，对宪法、法律的尊重程度，对在国家政治生活中占主导地位的意识形态、思想观念的信仰程度，都将影响到公民对行政组织目标的理解和认同，影响到行政组织的动员能力和号召力，影响到行政组织职责权限的构架和行使。（五）国际环境的重大变化影响行政组织的变革1．国际之间的交往日益密切，要求行政组织的政策、职能乃至机构进行变革。在当今科技高度发达的信息社会里，国与国之间的地理距离已不再是相互交往的障碍。经济、科技上的相互依赖与竞争，政治上的相互支持和争斗，文化上的相互渗透，密切了国与国之间的关系，使今天的世界成为了真正意义上的“地球村”。这种互相交往的密切性，要求各国政府不仅在政策上要相互衔接，而且要在职能上、组织机构上相互接轨。2．各国面临的共同问题，要求行政组织的政策、职能、机构进行变革。随着生产与生活的社会性扩大到全球，各国所面临的许多问题日益国际化，如环境污染问题、贩毒问题、疾病传染问题等等。为了解决这些共同问题，要求各国政府互相配合、通力合作，从而也对各国政府行政组织的政策、职能、机构产生厂影响。3．国际关系中的重大问题，如战争与和平问题、南北经济关系问题、反对霸权主义问题，都要各国政府作出相应的对策，调整自己的政策乃至职能和机构。如发生牵涉到本国的战争，就会相应增加军事机构及人员，乃至调整整个行政组织的目标。二、行政组织变革的内部原因行政组织是适应社会需要而产生、发展、运行的，因此，当外部环境变化了，行政组织必然要变化。同时，行政组织内部由于种种原因，也是处在不断的发展变化之中，当其内部变化不适应社会的需要时，就必须进行变革。（一）组织规模的过度膨胀组织作为一个结构体系，必然有其管辖的层次和管理的幅度，组织目标的实现也有赖于一定的组织规模和形式。关键问题是，如何保证组织结构的规模既能完成组织目标、实现组织任务又不至过于庞大。然而，自行政组织建立之时起，其运作和发展便陷入了一个不断扩张、盲目膨胀的非良性运动之中。许多行政组织在发展过程中总是力求扩大其职能范围并相应设立各类机构，进而寻求人员编制的扩张。随着时日的增加，行政组织体积的扩张逐渐超出了社会必要的限度，使组织健康受到侵害、臃肿代替了精干、低能代替了高效，这是组织变革的必然动因。一个组织规模的扩大在某种程度内是必要的。现代社会的飞速发展，使政府的管理业务日益繁杂、职能增多，从而就要增设机构、增加工作人员。但是，在现实生活中，有些行政组织的职能和机构扩大并不全然是为了满足社会发展的需要，更多的则是源于自身利益的考虑，是政府行政组织自身“经济人”利益追求的结果。行政组织通过扩张其职能和规模，便能从政府的财政预算中争取更多的经济利益，增加自身可支配的财力；同时，行政组织在扩张自身规模的同时又可扩充其权力，以满足组织工作人员谋取权力、地位、升迁机会的要求。因此，追求组织体积的膨胀就成了许多行政组织满足成员个人私欲的途径。当行政组织都在竞相扩张职能和规模时，必将产生职能冲突，造成相互推委或相互争利的现象，导致工作的重复和管理的混乱，使行政组织整体系统的协调和安定受到威胁，行政组织整体效率也随之下降，从而难以适应社会需要。于是，行政组织变革也就成为客观要求了。（二）行政组织人员的弱化、老化和臃肿行政组织人员的变化主要表现在两个方面：一是行政组织人员数量的臃肿；二是行政组织人员素质的弱化和老化。社会学中的“往上爬原理”揭示了这样一种现象，即社会的进步往往是由那些自认为尚未到达自己人生顶点的人来推动的，这个原理揭示了个体的努力奋到对社会发展的作用。但是当这个原理被用来分析行政组织的工作人员时，就会发现如果每个个体在权力欲的支配下，都想到达一个较高的层次，那么又会出现“彼得原理”所揭示的现象：任何人都将升迁到自己的能力所不能胜任的工作岗位，于是每个机构和岗位上都充斥着不能胜任自己工作的人——弱化；在工作量一定的情况下，要完成组织给定的工作任务，便只有借助增加人员数量这一途径了——臃肿。这样一来，行政组织的人员虽然大是增加，而效率仍然低下，裁减机构、精简人员便是理所当然了。行政组织人员素质的变化，还表现在年龄、素质、专业方面的弱化和老化。当行政组织机构不断膨胀、规模不断扩张的时候，大量未经训练或训练不足的工作人员被充斥到行政组织中。他们在给组织带来活力的同时，一定程度上也会因太年轻或训练不足影响到行政组织的工作效率和管理效果。同样，因行政组织规模只有扩大、没有精简，使其人员只进不出，就会出现行政组织工作人员的过分老化，也会使组织缺乏必要的活力和创新意识养成按部就班的工作习惯。老化包括年龄的老化和在同一个单位工作时间过长两个方面。工作时间过长，积累的矛盾就多。一方面许多人因太熟悉业务而不思进取；另一方面，因矛盾积怨多，而将大量的时间用到制造或消解冲突上。在这种条件下，行政组织人员的素质只会不断弱化。于是行政组织变革就成为必然的了。三、行政组织变革的征兆当行政组织内部状况无法适应客观环境要求，而需要进行组织变革时，一般会出现下列征兆：（一）行政组织职能的膨胀引起了与其他社会组织职能的冲突1．行政组织侵占了社会中介组织的职权。政府往往以大量的机构和人员来处理本应由社会中介组织处理的事务，充当了“运动员”和“裁判员”的双重角色，这使社会公平受到影响，并使政府行政组织整天忙于一些日常琐事之中，难以提高对社会的管理效率。2．行政组织侵侵占了事业单位主要是企业等经济组织的职权。行政组织过多地干预经济生活和其他社会事务，提供过多的福利支持，压抑了企业的积极性、创造性。尤其是社会主义国家，政府设置大量的经济管理部门对企业进行严格的微观管理，从人财物到产供销，事无巨细、一包到底。其结果是政府过多地干预经济事务管了很多管不