第十四讲德罗尔的政策科学思想

1第十四讲：德罗尔的政策科学思想一、生平与著述出生求学：叶海卡·德罗尔是国际上著名的政策科学权威。他1928年出生于奥地利音乐之乡维也纳，10岁移居以色列，曾在耶路撒冷的希伯来大学和美国的哈佛大学学习法律、政治学和社会学。学术成就：他将自己创造性的理论思维同他作为“政府与公司的医生”而获得的实际经验结合起来，为政策科学的规范化研究作出了举世瞩目的贡献，因而他被誉为政策科学之父。著述：作为一个政策科学理论家，他不仅在留美期间与兰德公司的著名政策分析家爱德华·奎德合作创办了第一个《政策科学》理论刊物并倡导举办了第一个政策科学国际培训班，而且自1968年在兰德公司担任高级顾问至今撰写了著名的政策科学三部曲：《公共政策制定的再审查》（1968年）、《政策科学构想》（1971年）和《政策科学探索》（1971年）以及《疯狂的国家：违背常规的战略问题》（1971年）、《逆境中的政策制定》（1986年）等多部著作。政策顾问：作为一个社会实践家，德罗尔还担任了二十多个国际组织（如经济合作发展组织、联合国开发署等）、国家政府及多国公司、大学企业的政策顾问。在顾问、咨询工作上，他主要涉及政策规划、高层决策系统、关键性抉择优化、战略构想、行政管理改革和实质政策研究领域。奖励：1975年他被选为世界艺术与科学学会会员；1983年作为“一位对公共政策的理解作出贡献的著名学者“被国际政策研究联合会授予首届哈罗德·拉斯韦而年度奖；1986年在美国政治学联合会举行的年会上，他又荣获“福尔布莱特40周年纪念的著名学者”称号。二、德罗尔政策科学思想的主要内容（一）、对政策科学及其本质特征的探讨德罗尔在他为那格尔主编的《政策研究百科全书》撰写的《政策研究的基本概念》一文中对政策科学及其本质特征等问题做了简洁的说明。1．政策科学的是什么和为什么？（研究对象，范围、任务、特征）A．学科性质：政策科学或政策研究是一门融合了管理科学、行为科学、经济学和政治学等多学科知识的一门全新的跨学科研究领域。B．研究对象：其“核心是把政策制订作为研究和改进的对象，包括政策制订的一般过程以及具体的政策问题和领域。C．政策研究的范围、内容、任务是：理解政策如何演变，在总体上，特别是在具体政策上改进政策制订过程。可见，政策科学包含着广泛的主题、事件、态度倾向、方法、方法论和利益问题。需要以大量的客观知识和主观知识作基础。这要用真正一体化的观点把政策与政策制定看成社会问题——处理能力和控制能力提高的一种有用手段。在他看来，政策研究的学科边界是模糊的、开放的，所以2人们对其范围的理解也是不同的。D．政策科学的特征：观察的客观性与科学的态度。德罗尔认为，政策科学有一个难以实现的明显特征，即在感情、价值因素介入时，必须保持观察的客观性，尽管这难以做到，但政策研究仍然需要有一种科学的态度，需要尽力区别政策的分析者与辩护者，区别社会评议家与政策科学家，区别政治行动主义与政策——专业贡献，区别理智活动的价值分析与人类需要的价值信仰。他还说，在具体政策的个人价值观与服从于权力之间，谨慎地保持一种动态的平衡，以及在知识与权力之间取得协调统一，这些对于政策研究都是十分重要的。政策科学的另一个特征是，它把理解现实和改进政策、制订政策融为一体。2．政策科学研究的具体内容德罗尔认为主要包括九个方面（他从行为性和论证性两个方面对这九个方面进行了阐述）现实和问题的理解。宏观政策或关键选择。超渐进主义。复杂性模糊性决策学习政策结构困难的选择元政策。（二）、提出了政策科学方法论：系统群研究方法政策科学方法论是德罗尔政策科学思想的重要组成部分。他在批评拉斯韦尔等人所推崇的行为科学及其方法、分析管理科学的局限性以及政策科学的跨学科性质问题的基础上，提出了他的系统群研究方法。1．指出“行为科学”方法对于政策研究的局限性政策科学研究要用到经济学方法，但行为科学方法却不包括经济学方法，且行为科学方法有其自身的弱点，不适用于作为政策科学的主要或唯一研究方法。在德罗尔看来，“行为科学”是一个包括社会学、社会心理学以及政治学在内的广义学科概念，而经济学却不在其中，因为经济学对于分析人的基本行为来说过于抽象，很不充分。但经济学这门学科与政策是相关联的，对政策研究是在用的。此外，行为科学还有其自身的弱点，主要表现在：它不具备严格区分个别行为的微观理论和宏观理论；它理所当然地接受所谓的“均衡”概念，而忽视了人的“适应性”和反馈探索能力；它回避了复杂而生动的社会问题和社会戒规等伦理道德问题；（回避价值问题，标榜价值中立）它容易陷入完美主义的泥潭，即由于试图完美无缺地表现人的行为，因而势必不愿触及无法定量化的政策问题。因此，行为科学的方法不适宜于作为政策科学的主要研究方法或惟一研究方法。32．分析了管理科学方法对于政策科学研究的局限性在德罗尔看来，虽然管理科学对政策科学的发展有帮助，但是管理科学却具有许多弱点。德罗尔着重指出了以下四点：A．“缺乏制度”——即管理科学无视制度问题；B．“缺乏政治”——即它不能够研究诸如维护全体一致和派系形成等的政治需要；C．“缺乏价值体系”——即它不能研究政治价值、意识形态以及神的恩宠等非理性问题；D．“缺乏创造性”——即管理科学以追求最大功效为原则，虽然它能够从各方案中选出最优者，但却不能推出全新的方案。3、提出把“系统群研究方法”作为政策科学的方法论基础德罗尔对管理科学中的系统分析方法给予了肯定的评价，并且把“系统群研究方法”视为政策科学的方法论基础。“系统群方法”方法的大意：先把有可能对整体产生强烈影响的“具有代表性的个体“罗列出来，接着勾勒出一个整体大系统——系统模型，然后将其中若干个个体加以移动，观测整个系统有什么变化。这种做法通常被称之为模拟试验。如果模拟系统的动向与现实不太一致，那么就重新选择一些“有代表性的个体”，建立新的系统模型。这样重复几次，就可以对“政策替代方案”进行比较研究。这就是“系统群”研究的操作方法。由于研究中出现了复数以上的整体系统，所以这种方法不叫“系统研究”，而叫“系统群研究”。（三）、分析了逆境中的政策制定问题见1986年出版的《逆境中的政策制定》一书。内容主要包括：1、逆境及其分类和普遍性A．含义：德罗尔认为，所谓“逆境”，它是指由不同原因造成的，难以消除的各种社会紧张状态。B．分类：逆境根据不同的标准可以被分为简单的逆境与复杂的逆境、可以处理的逆境与难以驾驭的逆境、短期的逆境与长期的逆境或时代性的逆境、政治系统内生的逆境和政治系统外生的逆境以及超社会的逆境等多种类型。“简单的逆境是指由明确而易于把握的因素造成的逆境，如一种‘敌对势力’所导致的逆境；复杂的逆境是指由多重往往难于把握的原因造成的逆境。可以处理的逆境是指能够运用已知的、可行的政策措施来应付的逆境；难以驾驭的逆境是用尽各种已知的办法也无济于事的逆境。短期的逆境指只限于一小段时间内出现；时代性的逆境则根源于社会基本结构特征的内在因素，他会持续很长时间，不论是以尖锐的对立冲突形式还是以传染性的形式表现出来，它都是会反复出现的。C．逆境产生的原因：逆境可能是统治机制中内生的，即政治制度本身特征中固有的；也可能是外生的，与政治制度以外的乃至超社会的现象有关，即是由所考察的社会及其范围之外的各种因素造成的。”D逆境的普遍性：在德罗尔看来，在当今世界，逆境是普遍存在的。尽管今天的人类在物质条件与经济、科技、文化水平等许多方面都大大优越于以往任何一个时代，但与此同时，无论在主观上还是客观上，人类社会都愈来愈陷入一种严重的4困境之中。逆境的普遍性是显而易见的。发展中国家、落后国家，发达国家各有各的逆境。发展中国家——积极效法西方，新旧制度和观念的冲突，本土文化与西方文化冲突以及其他转型期的阵痛，导致了经济滑坡、生产下降、政治上民族主义、极端无政府主义、分裂主义等问题；第三世界国家——与发达国家日益加大的贫富差距，政治和经济危机；发达国家——经济负增长、失业率和犯罪率上升、人口结构老龄化、精神文化空虚等问题；“福利国家”近年来也出现了一系列无法解决的经济与政治问题。不同地区的国家也各自面临其困难：拉美——政治经济混乱；中东——宗教狂热；南非——种族冲突；全球性——粮食、能源和其他资源短缺及生态环境破坏等各种问题。2、分析了政策制定对于应付逆境的作用德罗尔认为，从政策制定的意义上来看，逆境便是一种政策困境。政策制定是一种应对和摆脱逆境的重要途径。在德罗尔看来，尽管摆脱逆境的途径可能有很多种，如大规模的群众运动，科学技术发展带来的包括物质财富的激增、人类控制其自身环境能力的加强及包括智力和其他素质结构的优化在内的各方面突破，以及诸如市场机制等对社会经济自发地进行调节的所谓“看不见的手”等等，但是作为具有主观能动性和富有理性的人类，其应付逆境的一条重要途径便是政府的政策制定，因为诸如“看不见的手”和大规模的群众运动等社会运行机制往往不能够按人们所期望的方向引导社会发展，其后果也极不确定，而科学技术在短期在内难以取得实质性的巨大飞跃，况且，任何途径都必须借助于政策制定才能有效地发挥其作用。因此。德罗尔认为，对付逆境，政府中枢决策系统的政策制定是其它途径所不能替代的，提高政府中枢系统的决策能力，改进逆境中的政策制定，理应成为各国政府行政与政策研究的当务之急。（1）逆境的政策制定反应在德罗尔看来，不同国家不同社会制度中，政府中枢决策系统对逆境所作出的反应都可能不同，主要有以下集中形式：A．对逆境的认识出现偏差具体表现为以下倾向：a，否认逆境的严峻性，认为逆境是暂时的，很快就会消除；b，对逆境的性质和原因作过于简单化的理解，把逆境解释为若干因素作用的结果，不进行深入分析；c，归因于外，即把造成逆境的原因归结为使政策制定系统无能为力的外部因素；d，固执地维持认知图式的一致，从已经不合时宜的视角和立场来认识逆境。B．试图影响公众对逆境的认识具体表现为：a，降低公众对政府的要求与期望，使他们接受困难的长期性；b，把逆境的原因归结为公众自身的不足，如社会道德的堕落、公众过分注意实利、缺乏工作积极性等；c，寻找替罪羊。德罗尔认为，这些做法不仅是对逆境的一种直接反应，也是为了影响公众对逆境的认识。C.逆境惯常化甚至美化逆境惯常化就是将逆境视为一种正常的社会状态，而美化逆境则是指将逆境解释为社会走向繁荣兴旺的必经阶段或必要考验。D.名义性或表现性行动主义即政府中枢决策系统颁布一系列政策法规，采取多种行动，给人一种政府正在努力采取措施客户逆境的印象，从而既可安慰公众又可满足高层政策制定者自己的心理需要，但这些行动一般对于应付逆境并起不到实质性的作用。E.对政策制定的责任实行再分配这在不同国家表现为两种趋势：一种5是政府中枢决策系统将权力下放，以减轻自身所承受的压力，共同承担风险。另一种是把权力更集中于中枢决策系统部门，以便获得应付逆境所必须的政治力量。F.渐进主义加上偶发性的激进即依然遵循常规条件下的渐进主义模式来制定政策，当逆境进一步恶化，渐进主义已明显不合适时，又作出一种痉挛性反应，采取激进措施。G.大规模的行政改革亦即对整个政府系统实行政治改革，以提高政府，特别是政府中枢决策系统的工作效率，如美国卡特执政期间的人事改革，英国1970年制订的《重建中央政府》计划。德罗尔指出：“在许多第三世界国家和一部分西方国家中，这种大规模的行政改革在对逆境的政策制定反应中仍起着重要作用。”H.削减公共开支这主要是针对经济逆境的一种反应，如缩小政府职能范围，鼓励私人和大型企业承担部分社会福利所需费用等。I.非教条性宏观政策革新即通过对现实状况的正确分析，在合理的价值观念和可行的远景规划基础上，对宏观政策实行合理的创新。J.改进政策制定本身这种反应并一部分是在行政改革中进行的，它是政策科学所主张并致力研究的一种反应形式，其主要内容包括：建立政府计划部门，为国务院或总统设立政策规划与分析机构，设立服务于国家首脑的检查、审核机构，建立政策研究组织，为政治家配备专业政策顾问，实行预算改革等。在德罗尔看来，尽管政府中枢决策系统对逆境作出的反应并不仅仅限于以上所列的十种，