第十章电子化政府

第十章电子化政府10．1引言21世纪初，随着信息革命的推进，许多国家的经济发生了迅速的变化；毋庸置疑，这将会对政府的运行产生影响。与私营部门在电子交易和电子商务方面的发展相似，政府的充分变化是政府被称之为“电子化政府”的理由，而“电子化政府”这个术语在公共管理领域内正逐渐地被广泛运用。电子化政府，作为一个术语可以指“使用信息技术——尤其是互联网技术——以更加便利、顾客导向、成本一效益等这样不同而又更好的方式为公众提供服务”(Holmes，2001，p．2)。广义的电子化政府是指政府对任何信息和通讯技术的采用。这些技术包括电视会议(videoconferencing)，语音数据进人系统(touch—tonedataentry)，光驱(CLLROMs)，互联网和个人局域网(Internetandprivateln—tranets)，还有一些其他的技术，例如互动式电视(interactivetelevision)、通过手机上网(InternetaccessviamobilePhone)以及个人掌上电脑(personaldigitalassistant)等。政府运行所引起的这些变化很可能是意义深远的。虽然公共组织从不反对使用技术，但是它们必然只能运行于可利用的技术层次之中。而这些变化成为政府组织和运行的必经方式。正如《经济学家》在一项专项调查中指出的那样，“在未来的五年之内，它(电子化政府)不仅将改变大多数公共服务的提供方式，而且还将改变政府与公民之间的基本关系。继电子商务和电子交易之后的又一互联网革命将是电子化政府”(TeEconomist，24June2000)。电子化政府带来的精确影响虽然难以预测，但完全可以设想技术将会引起的重要变革。公共管理改革和电子化政府是相互关联的改革运动。正如贝拉米和泰勒所言，“通常与信息时代相关的组织变化模式明显地与现今公共行政领域内管理主义形式相关的组织变化模式相一致”(BellamyandTaylor，1998，p．37)。很显然，技术变革对公共管理改革产生了影响；但这些技术变革并不是导致新公共管理的技术决定因素。事实是，电子化政府只是强化了向业已发生的新管理形式的变革。正如稍后将要讨论的那样，电子化政府尚处于其不成熟期，很可能会出现失误。目前的情况是，一些国家比另一些国家先进得多，而且两者在技术先进性和其他方面的鸿沟越来越大。然而，即使存在潜在的问题，但与其他公共管理改革一道出现的电子化政府时代确实已经到来。10．2技术和行政管理传统模式时期的公共组织往往是技术上的先导，它们使用可利用的最新设备。电报和电话是政府内、外部服务中非常重要的通讯技术，政府部门也是二者殷勤的使用者。19世纪的官僚制理论依赖于以下19世纪的发明——正如福特恩所言(Fountain，1999，p．142)：由国家和企业所建立的组织形式……通过构成工业革命基础的技术成果而成为可能。蒸汽机、电报、电话和早期的算术计算机使官僚制以及构成企业和政府基础的组织间形式运用纵向联合和空间分散的总部与领域组织成为可能。技术发展并非以一种不可避免的方式来决定这些组织形式，但它们使这些组织形式成为可能，而且在很多情况下，这是完全符合逻辑的。传统的公共行政模式是随着鹅毛笔以及后来的打字机书写通信技术而成长和繁荣起来的。在这两种技术中，必不可少的是用以复制的纸张或文件，这是非常费力的工作。严格的等级制体系完全适合这种技术。文件在等级制组织上下传递以获得批准或提供信息，组织的设计也是对此的反映。单单这些文件的传递就导致了交易成本的产生，因为不得不经由集权通信系统并采取从办公桌到办公桌的方式进行工作。而且这项基本的技术也非常适合官僚制的原则。韦伯官僚制的核心部分是“办公室”概念，“办公室”是官员工作、公众寻求与机关发生互动并保存记录的地方。办公室还是组织的技术和信息处理的中枢。正如韦伯所描述的那样(GerthandMills，1970，p．197)：现代办公室的管理是建立在书面文件(“档案”)基础上的，而这些书面文件以原样或草稿形式保存着。所以，就有一些低级工作人员和各种书记员。工作人员的主体部分在“公共”的办公室内积极地工作，与他们各自的物质工具设备和档案一起，构成了一个“行政机构”。“书记员”和“物质工具设备以及档案”涉及当时可利用的技术，而办公室是储藏档案的地方。档案储存信息；人们需要这些档案来记录先例，以便在出现与先前相同情况的时候行政机构能够做出前后一致的决策，而且也需要利用档案来处理诸如退休金这样的救助要求。许多年来——至少是到20世纪末期——可能是借助于相对较少的办公室技术的重要变革，官僚体制运行良好。相对于复写纸而言，复印机是一个重大的进步，这样的工具还包括电话会议，但这些只是技术的改进，它们的发展并不需要建立完全不同的组织制度。19世纪的设备即使现在看来是相当原始的，但与它之前的状态相比，仍是一个极大的飞跃。电报和电话的发明是一种革命，打字机也是如此。只有到政府内部广泛使用相互连接的计算机的时候，进一步的革命才会发生。早期的变革可与行政机构融为一体，但它对权力结构和办公室的组织方式影响甚微。从20世纪60年代开始，政府对计算机的使用乐此不疲，但仅局限于某些方面。计算机运算被认为是机关内部的一种独立活动并配备专业人员，但却发挥着与打字工具相似的作用。早期计算机的使用对组织的影响微乎其微，因为引人计算机是为了强化已有的组织界限，正如贝拉米和泰勒所言(BellamyandTaylor，1998，p．11)：这里，政府在初期对计算机的使用是由当时盛行的官僚制组织的中央集权形式的运行机制加以保证的。计算机的主机是用来处理具有共同职能的中央数据。计算机对其周围的等级和集权结构并不构成威胁。实际上，它的作用是支持甚至是强化那些大型官僚制组织的特质。之所以如此是因为计算机只是一种纯粹的自动化，即以迄今为止较低的成本完成大规模的数据处理工作。信息和通讯技术的革命改变了这种情况。只有当技术的分布使得每张办公桌上都有个人计算机——这在政府内部已成为普遍现象，且与局域网链接并可进入互联网——的时候，技术才会对组织结构产生重大的影响。正女口西尼维尔特尼所言(Seneviratne，1999，p．45)：公共部门应用信息和通讯技术(1CT)的保守方式在20世纪90年代开始发生转变。随着新型软件的运用和更多强有力硬件的产生，以往十几年陈旧而僵化的技术被更加灵活的系统所替代，而这些系统是建立在网络和电子通讯的新型方法的基础之上。像电子邮件、档案拷贝及数据处理等技术已经在公共部门中得以应用，而丑使得那些在20世纪90年代之前不可想象的信息处理和分享方式成为现实。现在技术正被看作是公共部门改善其管理水平和为公民提供服务方式的关键因素。此时，“不像商务计算机的第一代，‘微观革命’对政府组织提出了挑战”(BellamyandTaylor，1998，p．12)。因此，必须对办公室及其管理进行改革。考虑到信息技术的传播“减少了人们在通常情况下了解组织特性的必要性……为此，建立传统组织的替代形式则成为实际问题”(Peters，1996，p．9)。在网络化时代，基于19世纪的技术而设计的正式结构可能是毫无意义的。信息技术，尤其是——但不只是——计算机技术的应用，改变了管理甚至是等级制本身。管理者无须再等到某一条款通过整个等级系统，复印件就会出现在他们自己的计算机屏幕上。各种各样的信息和数据都可以被低成本地收集和传送，并被转化为绩效信息，这反过来会促使管理机构分权化———Bp使它受到上层管理部门的监督。各种记录以电子版本的形式保存，这样人们就可以从许多不同地点同时登录并进人到这些记录之中。信息技术方面的投资减少了处理日常工作所花费的时间。美国国防部认为，将医疗记录转换为电子档案“每年最终将节省十亿美元，而这些钱先前是浪费在寻找丢失的医疗纸张记录方面的”(Kamensky，1998，p．83)。一些公务员可以在家中用计算机工作，而不用去办公室。由于可以通过通话中枢系统和互联网向遥远地区提供无缝隙服务，地方政府就变得无足轻重了。当然，技术的存在本身并不能决定所希望的结果，并不存在什么自动的组织变革；技术的存在本身也不能决定所预测的结果。相反，技术只是使变革成为可能而已。10．3电子化政府的产生在美国，虽然互联网本身是作为一项政府计划而开始的，但电子化政府无疑是伴随着发生于私营部门的相似变化而产生的。在20世纪90年代末期，采用电子商务和电子交易的术语是用来描述适应于互联网交易的商业所发生的根本性变化。在早期，一项交易可能仅仅是将有关其公司和产品的信息挂在网上；后来则出现了相互交易，例如，能够通过互联网下载订单、将信息作为一种资源运用的方式。建立所谓的“网络”公司(dot.com)的目的是开发在这种不同的交易方式中所产生的机会。而引起的一个后果就是网络泡沫，因为一些并不真正具有盈利前景的公司股票价格骤涨，但其产业最终是短时间内分崩离析。然而，对于许多公司而言，在网络经济的繁荣和破产时期也许被遗忘的是，它们做交易的方式已经发生了转变。虽然，企业对消费者(B2C)的销售额回升得很慢，但企业与企业之间(B2B)的链接增长得却极为迅速；创办公司的环境比当初困难得多，但已经建立的公司也必须对其运行做出根本性的改变。政府也经历了类似的情况，但与电子商务相比存在一个时间差。相对于组织物品供应所存在的问题而言，政府的产品——过度的服务——往往非常适合以电子化的方式提供。原本以为政府会成为以电子化方式供给物品的领导者，但私营部门却成了先锋。然而，一旦开始以电子化的方式提供物品，技术变革就会导致私营电子交易提供更多的服务，从而产生了对政府以电子化方式提供更多服务的相同要求(OECD，1998a)。正如卡玛克所言(Kamarck，2000，p．234)：信息革命是……仅仅通过加剧私营部门和公共部门间的绩效差距而为政府改革创造需求。在20世纪50年代的美国，去银行办事同与政府打交道没有显著区别。你必须在指定时间去某一办公室，站成一排，与工作人员打交道。到信息革命的时候，私营部门可以在一天中的任何时间，通过自动取款机来满足顾客的需要并为顾客提供服务，而政府部门观望着并被远远地抛在后面。私营部门对技术的采用导致其企业经营方式的变革，还对政府提出了提供相似服务的要求。如果银行可以使在任何时间通过自动取款机(AT—Ms)或互联网提供服务变得极为普通，那么政府服务的消费者为什么必须只能在工作时间排队以等侯非常相似的服务呢?贝拉米和泰勒认为，政府中信息和通讯技术的发展经历了三个阶段(另见Heeks，1999)。第一阶段叫做“自动化”，旨在运用机器来减少已有的、主要基于纸张的工作成本，并把信息仅仅作为一种副产品(Bella—myandTaylor，1998，pp．38—40)。这是管理主义早期阶段的特征。第二阶段叫“信息化”，它被描述为从“自动化”转变为“重点强调信息的释放”(BellamyandTaylor，1998，p．46)。在这个阶段，新的信息资源是：．可以从大量的资源中进行数据整合，这样就能够大大增强组织的记忆力。●运用新的方式来整合和匹配将会产生更多的有关外部环境(包括有关市场和消费者等方面)和内部过程(包括股市运行和雇员绩效)的信息方面的数据，可以有效地提高组织智能；●在安排谁将进入并开发信息资源和如何推动以信息为基础的过程方面，具有很大的灵活性；●组织内部和组织之间(包括组织和它们的提供者或消费者之间)可以使用各种新的互动式通讯技术。他们还补充说，新公共管理正是需要这样的工具(BellamyandTaylor,1998，p．47)。最后的阶段叫“转型”，它被描述为“运用企业过程重构来全面重组组织界限以分享信息”(BellamyandTaylor，1998，pp．51—53)。这一最后阶段可以被看作是电子化政府的目标——尽管贝拉米和泰勒没有使用电子化政府这个术语。根据公民在一生中所发生的事件，即以出生、上学、工作、结婚、退休、养老……这些人生阶段的重要事件(1ifeevent)为立足点，提供公