第四讲公共政策学的知识谱系与主要论域

第四讲公共政策学的知识谱系与主要论域：西方经验与本土视角［讲授目的］了解公共政策科学发展的历程、知识体系以及主要研究内容，特别是对欧美公共政策科学发展情况的了解。同时，运用本土视角进行中国公共政策科学研究的理论解构与实证分析。1．西方公共政策学的发展历程1．1公共政策学产生的根源111行为主义的盛行112社会问题的增多113政策替代的文化1．2公共政策学发展的背景首先，在全球化和现代化的推动下，产生了越来越多的复杂的国内和国际问题，公共政策也面临越来越多的挑战。在当今世界上，以战争、经济动荡、暴力、贫困、犯罪、种族冲突等形式表现出来的社会固有矛盾日益突出，环境污染、人口膨胀、能源危机、恐怖主义、艾滋病、核讹诈等“全球问题”（GlobalProblem）的出现，更向人们制定政策解决社会问题的能力不断地提出越来越高的要求。长期以来，依据经验和偏好制定政策方式和依据政策实际执行的结果来评判政策好坏，不仅难以保证政策决策的质量，难以对需要决策的问题做出迅速的反应，而且会给社会发展带来难以预料的损失。比如，“人多力量大”的人口政策失误，使中国多生出了几亿人口，这是几十年经济发展和几代人刻苦努力所无法弥补的。“全球问题”的解决，已不能单单依靠一国或几国的“政策制造”，而需要全球的政策协调与政策行动。在各种因素相互制约、相互作用以及各类社会问题日益复杂多变的现代社会环境中，要想有效地处理各种社会问题，使各项政策产生积极的作用和良好的效果，避免和减少消极的后果，客观上要求人们必须对政策及政策过程有一个科学的规律性的认识，尽可能地将科学的理论思想和方法运用到政策制定过程中，努力提高利用政策解决问题的能力和水平。其次，市场经济的纵深发展和世界改革浪潮的推动，公共政策的功能和作用愈加凸现。市场经济是商品经济高度发展的产物，市场经济的发展必然产生大量的经济政策和社会政策问题，如产业、财税、金融、外贸、投资、就业、人口、环境、分配、消费、企业制度和社会保障等方面的问题，必然要求根据市场经济运行的规律和一定时期内发展的实际情况，需要制定出一系列切实可行、系统完整的宏观经济政策和社会政策及经济运行规则。同时，市场也不能万能的，由于市场的不完全性和自身的不完善性以及功能的局限性，使市场可能出现垄断或外部性或公共产品供给不足，不能确定和控制宏观经济的平衡，最终导致“市场失败”这时市场便需要政策和法律的介入，需要建立宏观经济总量的平衡，需要建立市场准入规则和健全市场秩序，等等。机时做到这些，一个重要途径就是发展政策科学。经济的发展也迫切需要政治发展相协调，市场经济迫使行政体制和政治体制与其相适应，它们要求改善公共决策体制，完善公共决策系统，提高决策科学化，民主化程度；建立完整的、科学的公共政策制定、执行和评估的程序、模型和方法，用以指导实际的公共政策研究，提高公共质量，等等。这些也要依靠政策科学的进一步发展。再次，现代科学技术的迅猛发展，自然科学、技术科学和社会科学及其产业的交叉科学、边缘科学、横断科学和综合性科学极大地推动公共政策学的发展。这是由于当代政策问题日益突出，需要有其科学理论为指导进行处理；由于政策对象既高度分化，又互相渗透，日趋整体化，需要有其综合性的科学理论来研究；由于政策自身的模型化和精密化的要求，需要有其定量与定性相结合的方法来指导；由于政策对象的超前性和未来性特点，需要有其预见性的科学理论来把握；由于政策与经济、科技和社会日益融合，形成完整的统一体，需要有其高度协同的科学理论来控制；由于政策现象的复合系统性的特点，需要众多的科学理论来研究等等。自20世纪50—60年代开始，科学技术出现纵向深入分工、横向交叉融合的趋势，大量新兴学科不断涌现，特别是系统分析和生理科学的产生，以及系统分析、运筹学、统计学、数学等方法手段在经济学、社会学、政治学等研究领域中的运用，先后发展出一些新的研究工具和实用技术，为科学的理论和方法运用于公共政策的研究创造了条件。由此可见，公共政策学根源于人类认识和改造世界的历史使命中，形成于现代科学发展的潮流中，产生于现代社会科学化的背景中，建立在自然科学、技术科学和社会科学相互的雄厚的基础之上。最后，思想库或智囊团的成熟也是促进公共政策科学发展的重要因素。诚如德洛尔所指出的，思想库不仅是政治设计的有意义发明，也是政策研究成长的摇篮。智囊和智囊机构在世界各地自古有之，但是真正的智囊团或思想库是现代的产物，它最先在美国迅速发展起来。在政策科学产生前后，美国已有大量的思想库存在，如兰德公司、巴特尔研究新、小阿瑟研究所等。这一时期思想库的特点是集中了大量高水平的各种专家及科学家，他们应用多学科的知识来研究政策制定的问题，他们相对地较少受外界压力，并有良好的合作机会，可以把发现应用于政策制定。思想库对于政策研究的意义，主要表现在：发展政策研究方法论，特别是论证性方法，如系统分析和其他政策分析方法；作为中间测试基地，可以把政策研究推广到实际应用中；为业自学术界和政府部门中专业政策学者创造一个良好的环境；把政策研究的成果凝聚为一个独立的学科。因此，德洛尔认为，思想库是政策研究的最纯粹的组织体现，每一位政策科学家都应把他的部分工作时间花在至少一个思想库中，以提高处理政策科学理论与政策制定现实之间的关系能力。1．3公共政策学发展的基本过程政策科学一词是由拉斯韦尔（H·D·Lallwell）和勒纳（D·Lerner）在1951年出版的《政策科学：近来在范畴和方法上的发展》一书中首先提出来的。公共行政学家司各特（SR·A·cott）与箫尔（A·R·Shore）认为拉斯韦尔是政策科学的创立者。另一位公共行政学家到列夫林（Rivlin）指出，政策科学运动是当代西文社会科学发展中乃至美国社会中发生的一场无声的革命（QuietRevolution）。公共政策科学在西方经历了创建、形成、批判反思和拓展新方向等几个阶段。131创建时期（20世纪50年代）和两次的政策争论与一次学术讨论会有关。所谓两次的政策争论，一次是罗斯福“新政”的政策争论，另一次是由奥本海默引发的原子能政策争论。一次学术会议是指“关于国际关系的革命性、发展性学术讨论会（简称RADIR学术会议）。美国是一个实行自由市场经济的国家，其传统的政治文化中较为重要的一个内容是限制联邦政府干预民间领域，政府不能简单地干预经济界和产业界的活动。但是在1929年世界经济危机使各经济领域之间的衔接失调，任意而行的经济行为导致了相互“磨擦”，失业严重，经济萧条。当时的总统罗斯福要求议会批准他在特殊时期采取各种措施，以协调经济领域的关系，减少经济混乱无序现象。这种因经济危机而采用的政府消极干预的政策，后来被称为罗斯福“新政”政策。针对罗斯福新政的消极干预政策，美国经济学家阿尔文·汉森和英国经济学家约翰·凯恩斯则提出积极干预政策。汉森——凯恩斯经济学理论认为，失业是自由经济内部固有的组成部分，只要实行自由经济体制，就会有大量失业，从而导致经济危机。政府的经济政策不能只是为了应付眼前的困难，而必须建立一个科学的经济体制之上，立足于科学知识，才能制定和实施好的公共政策。在当时，人们只顾忙于采取实际措施解决经济危机，而没有意识到这是一次重要的政策争论。直到二战以后，人们才对这场政策争论进行反思，并由此形成了公共政策研究热潮。另一个争论是由奥海默事件引发的原子能政策的争论。约瑟夫·奥本海默是犹太理论物理学家，他不仅有物理学的才能，还有经济管理才能。在他担任加利福尼亚大学物理学教授时，被提拔为美国最早的原子弹实验基地罗斯·阿拉莫斯研究所所长，成为美国原子弹研究的一号人物。二战后，奥本海默成为美国核能委员会成员。但后来，由于他反对开发氢弹，并主第和平利用原子能，被美国当成“赤色分子”解除公职并遭到批判。这一事件引发了一场如何正确选择原子能政策的争论。出现了两种针锋相对的政策观点：一些人认为在制定原子能政策时，应首先考虑将其用于国防和军事，从而来保障美国的安全；另一些人则主张在制定原子能政策时，要考虑将这一技术优先用于和平，为全人类造福，防止发生核军备竞赛。有关原子弹的政策问题成为严峻的政治问题，也成为与公共政策学研究兴起有关的又一个争论。导致美国公共政策学产生的另一个重要事件是在美国西部斯坦福大学召开的“关于国际关系论的革命性、发展性学术讨论会”。这次会议是由纽约卡内基财团赞助的。它是一次美国社会科学界罕见的众多泰斗云集的盛会。与会的有当时闻名于世的一些社会科学界英才，如政治学家哈罗德·拉斯韦尔、丹尼尔·勒纳，文化人类学家玛格丽特·类德，经济学家肯尼思·阿罗，心理学家爱德华·华尔兹，社会学家罗伯特·默顿。作为这次会议的主要成果之一的论文集，1951年由斯坦福大学出版社编辑出版，书名叫作《政策科学》（ThepoldcgSicences）。虽然该书是由许多人分头写成的，当时在社会上也没有产生太大的影响，在攻读社会科学的学生中其声望也不甚高。但不管怎么说，它终究是公共政策学的开山之作，RADIR也因此而被称为是高举大旗向公共政策进军的誓师大会。在这次有名的政策科学大会上，斯坦福大学的政治学教授哈罗德·拉斯韦尔对公共政策学下了一个定义：“公共政策学就是以制定政策规划和政策替代方案为焦点，动用新的方法论对未来发展趋势进行分析的学问”。正因为如此，拉斯韦尔被公认为公共政策学的创始人或创始从之一。从50年代到60年代的美国公共政策学发展的基本特征可以由拉斯韦尔概括的公共政策学的六大规定性中体现出来。拉斯韦尔认为，公共政策学应当具备以下的规定性：一是公共政策学是关于民主的学问。公共政策与个人有关，因此，分析政策必须分析个人对政策的反应。但是个人意志反映在民主的政治体制中，因此政策分析必须对政府和政治权力有敏锐的洞察力；二是公共政策学的哲学基础是理论实证主义。拉斯韦尔非常赞赏卡尔纳普的理论实证主义，他认为公共政策学就是要追求政策的“合理性”，使用数学公式和实证性数据。因此，公共政策学是一门动用科学方法进行分析的科学；三是公共政策学是一门对时间和空间都非常敏感的科学。他认为，当人们选择某一模型进行分析时，必须在时间上和空间上有明确的记录；四是公共政策学是跨学科的门学问。拉斯韦尔虽然重视公共政策学与政治学的联系，但他并不认为公共政策学就是完全等同的政治学，它是融汇了多种社会科学在内的崭新的学术体系。当时，人们比较多地强调两大学科的结合，一是政治学，一是经济学；五是公共政策学是一门必须由学者和政府官员共同研究的学问。在这次大会之前，美国官方的决策有时偶尔邀请学者参与，但政府官员却从未参加过政策科学的学术讨论。从公共政策学的研究对象的特殊性来说，学者们非常需要了解政府官员对政策的认识和所掌握的数据，因此，提出在公共政策研究上学者与官员联盟的设想；六是公共政策是包含“发展概念”（DevelopmentalConstruct）的学科。在公共政策研究中，经济学家应研究经济发展模型，政治学家应研究政治发展模型，社会学家和文化人类学家应研究社会文化发展模型。公共政策学是一门以社会变化为研究对象，以动态模型为核心的学问。在美国公共政策学50、60年代的产生与成长过程中，形成了以上述规定性为特征的公共政策学的第一个范式，即第一个发展形态。日本学者药师寺泰藏将它称之为第一个分水岭。拉斯韦尔这一代人对公共政策学的理解中有许多科学合理的方面，比如对民主主义和理论实证主义的合理性的赞赏、公共政策学的跨学科性、充分的时空观念的必要性、发展观念的重要性、政府官员应参与公共政策的深信研究等，这些对公共政策学的健康成长无疑是有帮助的。但是，由于这一时期行为主义事实上在美国的社会科学中已经占据统治地位，各门学科都普遍接受了行为主义，政治学中的行为主义完全取代了规范的、理性的研究传统。在这种背景下，拉斯韦尔等人创立的公共政策学完全浸染了行为主义的色彩。他们过分看重自然科学的方法，将这种方法等于理性。他们唯一感兴趣的是对行为进行量化处理，用数据说话。人们在进行政策分析时，不考虑伦理价值，使公共政策游离于价值判断之外。而且，这一时期的公共政策研究也是与经济学相联节的。