第四讲从气候变化到低碳经济

机电工程学院2009—2010学年第二学期《形势与政策》第四讲1第四讲、从气候变化到低碳经济金融危机和气候变化是当前国际社会面临的两大挑战。由美国次贷危机引发的全球金融危机在2009年上半年到达最严峻期，成为各国最为关注的问题。气候变化问题在2009年下半年备受瞩目，是因为《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方大会暨《京都议定书》第五次缔约方会议于12月7日至18日在哥本哈根召开，这次会议也被喻为“拯救地球的最后机会”。正如学者所言，“金融危机要钱，气候变化要命”。在各国的强有力经济刺激计划之下，金融危机和全球经济下滑已在一定程度上得到了好转，而全球气候变化问题正在变得日益严峻而应对难度加剧。在全球气候变化背景下，全球向低碳经济转型成为大势所趋，而金融危机和全球经济减缓则为低碳经济转型提出了新的机遇。虽然哥本哈根会议由于各方利益交错没有取得预期成果，但各国争夺全球低碳经济竞争制高点的博弈已经开始。一、博弈新起点：哥本哈根哥本哈根会议召开之际，正值灾难片《2012》在全球如火如荼地上映之时。气候变化虽然尚未演化到《2012》呈现的那种恐怖场面，但各界都希望各缔约方抓住人类哥本哈根会议这个应对全球变暖问题的“最后一次最好机会”。喜欢创意的丹麦人根据自己首都的名字“哥本哈根”(Copenhagen)，发明了一个新名词：“希望哈根”(Hopenhagen)。这寄托了关注全球环境未来人士对哥本哈根会议的期待，期盼哥本哈根成为人类未来的希望之地。然而，参加谈判的各方代表心中都明白，哥本哈根会议不过是国际气候政治博弈长期进程中的一个新起点。1、旧格局中萌生新形势哥本哈根会议依然延续着“两大阵营、三足鼎立”的博弈格局。所谓“两大阵营”，指的是发达国家和发展中国家，它们之间的互动也就是国际政治上俗称的“南北关系”。两大阵营在气候政治中的博弈始于《联合国气候变化框架公约》（下简称《公约》）谈判启动之时，博弈的重要结果是“共同但有区别的责任”原则成为《公约》框架下的首要合作原则。三足鼎立则形成于《京都议定书》谈判时期，指的是欧盟、伞形集团以及七十七国集团加中国这三大集团共同作用影响国际气候政治进程的格局。欧盟。欧盟当然不是为国际气候政治所建的集团，而是地区经济一体化的产物。《公约》生效之初，欧盟仅有12个成员国，1995年扩大到15个。在《京都议定书》中，欧盟15国集体性承诺到2012年前将温室气体减少到比1990年低8%的水平。随着地区一体化进程的深入，欧盟迄今已发展为27个成员国。多年来，欧盟一直是全球气候合作的推动者，并自称为领导者。机电工程学院2009—2010学年第二学期《形势与政策》第四讲2伞形集团。伞形集团形成于1997年，由9个国家构成，即：美国、加拿大、日本、澳大利亚、新西兰、挪威、冰岛、俄罗斯和乌克兰。“伞形集团”这一名称从何而来，至今尚无定论，该集团也从未对此发表声明或解释。但一般的说法是，伞形集团国家在地图上的位置用线条连起来就像是一把伞，故此得名。伞形集团成立的初衷是反对在《京都议定书》中制定雄心勃勃的减排目标，其自议定书达成以来的所言所行也从未违背其成立初衷。七十七国集团加中国。七十七国集团成立于1964年，是最大的发展中国家集团，目前有130个成员国。作为最大的发展中国家，中国与七十七国集团长期以来拥有良好的合作。作为一个大的谈判集团，“七十七国集团加中国”并非创建于国际气候政治领域，而是开始于国际贸易领域，该集团在世界贸易组织中发挥着重要作用。在国际气候谈判问题上，七十七国集团加中国自《公约》生效以来就一直代表着广泛发展中国家的立场，要求发达国家承担应有的减排责任，并为发展中国家提供资金和技术支持，以帮助发展中国家加强应对气候变化的能力建设。在《京都议定书》谈判过程中，伞形集团、欧盟以及七十七国集团加中国的三足鼎立格局对进程的作用相对而言是积极的，它直接推动了《京都议定书》的生成。进入哥本哈根谈判阶段，虽然“两大阵营、三足鼎立”的格局依然延续，但国际气候政治形势已发生了较大变化。首先，国际社会空前关注，各国都不愿背负“历史罪国”的骂名。自2007年政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布第四次评估报告之后，国际社会对全球变暖变得空前关注，希望各国切实做出应对行动。再加上世界各国媒体对哥本哈根会议召开之前和之中铺天盖地的空前报道，国际社会对这次会议异常期待。这使得哥本哈根谈判不仅是政治性问题，也成为一个道德问题，拖后腿者将遭受国际社会的强烈谴责。为了避免成为舆论谴责对象和背负“历史罪人”的骂名，各国都力争占据道德制高点，从而转移舆论压力。其次，美中两国的谈判地位突出，成为主要焦点。美国和中国是当前世界上最具政治经济影响力的国家，同时也是最大的两个温室气体排放国，两国年度排放均超过全球总量的20%。全球减排行动的成效在很大程度上取决于美中两国的作为，这使得两国成为哥本哈根谈判的主要焦点。众所周知，美国国会对气候变化问题一直存有怀疑和消极态度，这使得奥巴马总统在应对气候问题上有心无力。就连奥巴马政府提交的，载有美国减排承诺目标的《清洁能源与安全法案》在参议院也迟迟得不到通过，即便该承诺目标是那么的微小。美国希望其他国家理解美国政府和国会的关系。言外之意，国际社会必须顺从美国“民意”，哥本哈根成果必须符合美国利益。美国这种一如既往的拖后腿态度给哥本哈根会议带来了极大的阻力。机电工程学院2009—2010学年第二学期《形势与政策》第四讲3中国是气候变化问题上唯一有能力与美国平起平坐的国家。国际社会希望中国能够对美国和其他发达国家施加压力，以推动各方在哥本哈根达成积极协议。正是出于推动全球气候合作进程的初衷，中国宣布了2020年碳排放强度在2005年水平上降低40%-45%的目标，此举得到了国际社会的广泛赞誉。然而，一些发达国家带着先入为主的怀疑与偏见，对于中国的积极承诺说三道四。这在增加了中国谈判压力的同时，也削弱了两大阵营之间本来就少的政治互信，影响了谈判的推进速度。再次，欧盟推动谈判进程的能力和意愿都有所下降。欧盟多年来一直是全球气候合作进程的积极推动者。在清洁技术无法取得突破性进展的情况下，欧盟未来减排成本日益增加。加上金融危机的影响，欧盟在做出更积极的减排承诺方面变得十分谨慎，在哥本哈根会议中依然沿用其一年多前提出的目标，即到2020年比1990年水平减少20%，如果其他国家也同样付诸积极行动，则欧盟将减少30%。这一减排承诺与欧盟作为推动者的身份并不相符，因为它最多也只能达到IPCC报告提出的“发达国家到2020年比1990年减少25%-40%”的基本要求，因而谈不上积极，更说不上是推动。至于意愿方面，欧盟在哥本哈根会议的表现让人甚是失望，从各方面报道中都几乎看不到欧盟的身影，听不到欧盟的声音。最后，三大集团内部或多或少出现了不一致的声音。欧盟在其共同外交与安全政策机制下“一致对外”，但在应对气候变化问题上也并非铁板一块，同样也存在着不同意见：一是在减排承诺方面，西欧国家成员希望提高欧盟的减排承诺，而意大利、奥地利和东欧国家成员则不愿做出减排30%的承诺；二是在资金问题上，成员国间就如何分摊资金难以达成共识。伞形集团本来就是一个松散的组织，成员之间差异非常大。伞形集团成立之初的共同目的是反对制定雄心勃勃的减排计划。但在哥本哈根谈判时期，加大全球减排的速度和力度已成为一股强大的“国际民意”，伞形集团成员在强大民意面前分歧日趋加大。在哥本哈根会议期间，日本表示，如果一些发达国家必须履行《京都议定书》的承诺，而其他国家不必，那么这就是一个问题。俄罗斯总统梅德韦杰夫则认为，“世界经济大国，也可说是温室气体排放大国（美国、中国、印度、俄罗斯、巴西等国）应当立即担负起必要的责任义务并予以严格遵守”。日本和俄罗斯的这些言语实际上都是对美国不作为的不满，意味着伞形集团成员间立场的明显分化。七十七国集团加中国内部存在诸多子集团。小岛国联盟关心的是海平面上升对家园的毁灭，最不发达国家集团和非洲集团偏重于应对气候变化的融资问题，石油输出国集团则关注全球减排行动对能源需求的影响，等等。利益的分歧使七十七国集团加中国在很多时候难以取得一致共识，削弱了集团的整体力量。七十七国集团加中国在哥本哈根的最大变化莫过于“基机电工程学院2009—2010学年第二学期《形势与政策》第四讲4础四国”（BASIC）的形成。基础四国由巴西、南非、印度和中国组成，得名于四国的英文名首字母拼写。基础四国的形成有助于协调主要发展中国家的立场，有利于凝聚和领导发展中国家，但在一定程度上也反映了七十七国集团加中国内部分歧的加大形势。总之，美中谈判地位突出，欧盟作用下降，以及三大集团内部出现分歧，预示着三足鼎立格局正在经历一个微妙的转变过程，至于未来会变成何种结果仍有待观察。哥本哈根会议正是在这种旧格局中夹杂着新形势的局势下进行的，这使得哥本哈根博弈过程异常复杂，博弈内容也十分多元。2、哥本哈根的核心博弈国际社会希望哥本哈根会议能够落实于2007年12月通过的《巴厘行动计划》，即：达成一个气候协定，就2050年的长远目标有一个共同愿景；发达国家在2020年的温室气体排放水平相对于1990年下降25%-40%；发展中国家采取可测量、可报告和可核查的减缓行动；发达国家提供资金、技术帮助发展中国家适应气候变化，减少温室气体排放，减少毁林。然而，哥本哈根会议从一开始就充满了火药味，两大阵营围绕在多个问题上争执不下。归纳起来，博弈的焦点集中在谈判机制、减排问题和资金供给三大方面。（1）谈判机制：单轨VS双轨根据“巴厘路线图”安排，哥本哈根谈判是一种“双轨”谈判机制，即《公约》框架下的长期合作谈判与《京都议定书》框架下的后期承诺谈判。这种机制安排的好处是，既能将美国纳入谈判进程，又可以维持各阶段承诺的连续性与可比性。令人遗憾的是，在哥本哈根会议伊始，发达国家就主张将谈判并轨，仅保留《公约》框架下的谈判，企图扼杀《京都议定书》，以否认它们在京都第一承诺期所作的减排承诺。12月9日，一份由美国、英国和东道主丹麦等国草拟的谈判文本“丹麦草案”在英国《卫报》披露。该草案摒弃《京都议定书》内容而只强调在《公约》下进行谈判，验证了发达国家扼杀《京都议定书》的企图，遭到了发展中国家的强烈愤恨。发展中国家表示，如果取消《京都议定书》进行并轨，“共同但有区别的责任”原则就没有什么实质性的内容；双轨制是发展中国家的根本要求，坚决反对再搞一个具有法律约定的文书，将发达国家的义务和发展中国家的义务捆绑到一起。为了缓解这种胶着局面，《公约》秘书处连忙出面“扑火”。执行秘书德波尔10日指出，在目前的联合国气候变化谈判中，《京都议定书》将会存续下去，并且必须存续下去，目前没有理由放弃议定书。然而，一波未平，一波又起。12月14日，大会主席康妮·赫泽高建议先解决《公约》下的长期合作谈判问题，没有特别提及《京都议定书》谈判，又强调大概需用半年到一年的时间，即在2010年达成单一协议文本。这一建议令发展中国家十分不满。七十七国集团提出，机电工程学院2009—2010学年第二学期《形势与政策》第四讲5如果富裕国家在谈判中不正确对待《京都议定书》，该集团不排除集体退出谈判的可能性。非洲集团表示，首先反对把双轨合并讨论，因为担心《京都议定书》谈判会因此被推迟或取消；第二，应该先谈《京都议定书》，在议定书基础上再谈《公约》长期合作。在非洲国家带头下，超过130个发展中国家的代表退出当天早间会议，大会被迫暂停，谈判陷入僵局。德波尔再次充当“救火队长”，向媒体说道：“多数国家依然希望看到《京都议定书》能够继续下去，这并不仅仅是非洲国家所关心的。”由于偏袒发达国家，赫泽高备受发展中国家指责。或许是迫于发展中国家的压力，16日，赫泽高辞去大会主席职务，由丹麦首相拉斯穆森接替。赫泽高的辞职并没有结束发达国家扼杀《京都议定书》的企图。当日，拉斯穆森在《公约》长期合作特设工作组和《京都议定书》特设工作组尚未提交报告的情况下，以推动谈判为借口，试图将“丹麦草案”提交给高层会议讨论。巴西代表率先对大会主席违反程序的做法表示反对