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第三章外国行政组织理论第一节外国早期行政组织思想一、古希腊、古罗马的行政组织思想行政组织理论是关于行政组织的构成、建主、运行和发展规律的知识体系。随着人类行政组织的不断演进，以行政组织为研究对象的行政组织思想、行政组织理论也经历了一个漫长的发展过程，其内容日益丰富。自古以来，组织与管理密不可分。凡有管理，必有组织，决不存在没有组织的管理；同样，凡有组织，必定需要管理，也不存在没有管理的组织。无论是公共行政管理．还是企事业管理，莫不如此。行政组织是国家行政管理活动的载体。行政组织思想往往与国家管理思想包容在一起，早期行政组织思想大都包含在早期政治思想家们的治国方略中。古希腊、古罗马行政组织思想最为典型的代表人物是柏拉图、亚里士多德。（一）柏拉图的行政组织思想柏拉图（公元前427一前347年）是古希腊著名的哲学家和政治思想家。柏拉图的行政组织思想主要体现在他的代表议理想则与《政治家篇》里。主要观点有：1．柏拉图认为，社会分工是国家行政组织存在的基础。在他看来，人有各种需求，这些需求单靠个人是不能满足的，为此，就要求人们在分工的基础上进行合作，从而产生国家。柏拉图的理想国由三个自由民等级构成：监国者治理城邦、武士保卫国家、工匠从事物质生产。他认为这样的分工是天然合理的。为此，马克思曾指出：在柏拉图的理想国中，分工被说成是国家的构成原则。2．柏拉图主张“无学识者不能治国”。柏拉图认为，治理国家是一种非常专门化的工作，需要很高的政治艺术，不是随便什么人都可以胜任的，只有集知识与权力于一身的哲学家才能承担。3．柏拉图指出，治国者应以教育为“第一要务”。既然只有最有知识的哲学家才能治理好国家，柏拉图当然就特别重视教育了。他认为教育是培养人才的惟一手段。4．柏拉图晚年提出依法行政思想、柏拉图主张由既有知识又有良好品德的哲学家治国，实际上是一种人治思想。到了晚年，他认识到实现这样的好人治国是很难的，他就退而求第二等好的国家，即依法治理的国家。（二）亚里士多德的行政组织思想亚里十多德（公元前384一前322年）是古希腊最博学的思想家，是一位百科全书式的大学者。亚里士多德的行政组织思想集中体现在他的代表例政治动里。主要观点有：1．他第一次提出应将议事权力、司法权力和行政权力相区别。他认为，无论哪种政体的国家都有三大机构：议事机构，行政机构，审判机构。各机构既有分工，又应适当合作。这实际上是现代西方三权分立学说的雏形。但他所说的议事机构与现代资本主义国家的立法机构是有区别的，它不仅包括立法，也包括行政、司法的大事。2．他提出了设置行政机构的依据：一是依据城邦事务管理的实际需要；二是行政机构的设置要以管理业务或管理对象为依据；三是依据政体不同而设置不同的行政机构。3．他提出了行政组织职能的思想，如商务管理职能、城邦监护职能、公共财政职能、军事职能等。4．他提出行政人员的任用应遵循适用、专任、德才兼备的原则。5．他提出了要建立行政监督机构，专门对行政人员进行监督，以防止其循私舞弊。6．他崇尚法治。如果说相拉图强调以学识治国，那么亚里士多德则主张以法治国。亚里士多德指出：“为政最重要的一个规律是：一切政体都应订立法制并安排它的经济体系，使执政和同富不能假借公职，营求私利。”二、中世纪对期西欧的行政组织思想中世纪行政组织思想最有代表性的是16世纪意大利的政治家马基雅维利以及16——18世纪的官房学派。（一）马基雅维利的行政组织思想马基雅维利（1469—1527年）是意大利文艺复兴时期的政治家、思想家、西方资产阶级政治思想的奠基人之一。马基雅维利的行政组织思想主要体现在他的《君主论》与《讲话集》里。马基雅维利是行政思想史上第一个论述过国家行政组织管理原则的人。主要有四项原则：（l）群众支持原则。马基雅维利经常重申这样的观点，所有的政府，不论是君主制的、贵族制的或民主制的，其持续存在都依赖于群众的支持。（２）组织内聚力原则。这是使国家持续存在的关键。维持组织内聚力最有效的方法就是仔细地关心和抚慰下属，并建立明确的责任制。（3）领导者必须具有超出常人的能力原则。马基雅维利认为领导者应具有高超的能力：决策能力，用人能力，应变能力。而已领导者还应有高超的权术。（4）存在下去的原则。马基雅维利指出，任何组织的主要目标之一是使自己存在下去。一位君主应该经常警惕出现混乱状态，以便及时予以扑灭。（二）官房学派的行政组织思想所谓官房学派，是指16——18世纪德意志、奥地利的一些财政及行政改革家和学者，由于彼此观点接近而形成的一个特殊集团。他们主张建立统一的国家和有效的行政制度及推行税制与财政的改革。也有译为“宫廷财臣者”、台湾学者张金鉴曾评价说：“宫廷财臣者和英国的重商主义及法国的重农主义者主张相同，均在谋求国家财富的增加。宫廷财臣派不仅注意国家经济的发展及财政的改革，同时并着重有系统的行政组织与制度的建立。他们的理论与实施成为一种有系统的知识，可以以行政学以视之。”其行政组织思想主要有以下几点：（l）主张建立统一的、完整有效的行政组织制度与方法。（２）主张选用优秀的人才来担任国家。（３）主张国家行政组织机构应将管辖的事务分为若干部门来管理，并提倡简化礼仪和行政手续。（4）主张加强国家及政府的权力，强调人民对国家行政管理的服从。三、资产阶级革命时期的行政组织思想这一时期，关于国家行政组织与管理的论述很多，思想内容很丰富。其中有代表性的是18世纪美国的政治家汉密尔顿、19世纪英国的政治家密尔。（一）汉密尔顿的行政组织思想汉密尔顿（757—18O4年）的行政组织思想集中体在《联邦党人文集》里，主要观点有：（１）主张扩大行政部门的权力。这是汉密尔顿行政组织思想中最有贡献的地方。洛克、孟德斯鸠都是看重立法权，忽视行政与司法权，而汉密尔顿的“牵制与平衡”理论的主要用意在于削弱立法机关的权力，提高和加强行政与司法机关的权力。（２）主张建立强而有力的行政组织。汉密尔顿认为，强而有力的行政组织应包含四大因素：第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力。为了统一，应建立对行政首脑而不是对议会负责的内阁。稳定就是保持政府成员的稳定性和政策的稳定性。足够的权力是指行政首脑有权否定议会制定的法律，当然议会对总统也有弹劾权。充分的法律支持是指行政权力要靠法律保障并有合理的限制。汉密尔顿的这些建议大多被议会接受并写进美国宪法。（二）密尔的行政组织思想密尔（1806—1873年）是19世纪英国著名的哲学家、政治思想家、自由主义国家学说的主要代表。他的行政组织思想主要体现在《代议制政府》里。其主要观点有：（l）他提出并论证了，衡量一个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长。（２）他界定了政府的职能：应以不妨碍个人自由发展为前提。（３）他提出行政组织的分工要合理，同一问题应交给同一组织。行政工作必须实行个人负责制。（4）他提出政府的全部工作都是专业技术性的业务，要有特殊的专业性的人才来担任。只有通过公开的竞争考试和上级官员的直接选任，才能发现合适的人才。密尔的行政组织管理思想对后来西方行政学的发展有很大的影响。四、对外国早期行政组织思想的评述由于受社会分化及国家各类组织分化水平不高的限制，早期行政组织思想大都包含在国家管理思想中，往往与政治思想、法律思想含混在一起。没有单纯的行政管理思想，更没有单纯的行政组织思想。尽管如此，西方早期行政组织思想的内容还是非常丰富的。比如行政组织的职能，行政组织的分工和机构设置，行政组织的用人原则，行政组织的法制管理，行政组织的内聚力原则等思想都成为后来行政组织理论的渊源。第二节传统时期的行政组织理论一、独立的行政组织理论产生的渊源由混杂、片断的行政组织思想到独立、系统的行政组织理论的演变完成于19世纪末、20世纪初的西方国家。自此以来行政组织理论经历了传统时期、行为科学时期、以及现代时期三个发展阶段。独立的、系统的行政组织理论的产生不是偶然的．它有着深刻的经济、政治和理论背景。（一）工业革命的完成，要求企业组织管理科学化这一时期。西方各主要资本主义国家在经济上已先后完成了工业革命，并开始由自由竞争向垄断过渡。伴随着生产规模的急剧扩张，旧的企业组织结构与经验式个人管理方式已越来越不适应经济发展的要求。出现于19世纪60年代的资本同管理分离的进程在这时得到了进一步强化。企业管理作为一种专业，开始努力探索与时代相符合的新组织结构与新管理方法，并在诸多方面取得了有益的成果。（二）民主共和政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化这一时期，西方各主要资本主义国家在政治上大多按照三权分立的原则建立了立宪君主或民主共和国的政体，行政组织在结构与功能上与其他国家机关相比已有较明显的区别。而随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡，西方各国行政权力日益强大，管理职能日益多样化，组织规模也日趋庞大。行政管理为适应经济。社会、文化发展的要求，就必须分析、研究与逐步建立起新型的组织结构，使组织管理日益科学化。（三）政治学理论与管理学理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础政治学理论与管理学理论的发展主要表现在：（１）行政学从政治学中分化出来，为行政组织学的独立提供了直接的理论基础。（２）西方企业组织管理理论的发展为行政组织理论的发展提供了借鉴与基础纵使经济组织理论研究的代表常常成为行政组织理论研究的先驱。（3）由于种种原因，行政组织理论与一般组织理论的质的差别没有得到科学的说明。行政组织与一般社会、经济组织具有某些相似的内容与相近的规律。而且经济组织理论的研究，较之行政组织理论的研究，在时间上一般要超前。因而，行政组织的研究借鉴于一般的组织理论，特别是经济组织理论的相关成果，应该说具有某种必然性与合理性。但由于西方政治理论，把国家视为一种进行公共事务管理的组织，否认行政组织阶级统治的实质。因而，就无法科学地揭示行政组织理论与其他组织理论的质的差别，常常在理论观点上，甚至在历史分期上与其他组织理论混为一谈，使行政组织理论未能取得内容上的真正独立，这一点在学习时要特别注意。二、威尔逊的政组织思想威尔逊（185６一1924年）是西方行政学的创始人，曾任美国普林斯顿大学教授、校长、第二十八届美国总统。1887年他曾在美国“政治学季刊”发表“行政学研究”一文，从此开始建立了独立的行政科学，使行政学从政治学中正式分离出来。该文主要的贡献是确立了行政学研究的必要性，研究的目标和研究的方法。其中关于行政组织的主要思想有：一要求首先明确行政组织的职能、任务、范围，即政府应该做什么、不该做什么。威尔逊强调，凡公共事务应当由政府管理，其他事务主要由其他社会组织承担。二倡导改进政府机关的组织结构与工作方法。威尔逊认为要提高行政效率，光有文官制度的改革是不够的，并且还要改进我们政府机关的组织结构与工作方法。三强调行政组织应成为公众信赖的机关。威尔逊提出，为使行政组织能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来履行其职责，应规定一些有关行政组织与行政活动的更好办法，它将为公共机关（行政组织）树立起神圣的尊严，使公共机关变成公正不阿的、为公众信赖的机构。为此要调整行政组织职能，确定好行政组织体制，改进行政方法，通过改革，建立有效的行政机关。三、秦罗的组织科学管理原理被称为“科学管理之父”的美国工程师泰罗（1856—1915年），于1911年出版了他的代表《科学管理原理》。尽管泰罗在科学管理原理中并没有专门讨论组织理论问题，但他的组织思想包含在他的管理思想中。尽管泰罗是以企业组织为研究对象的，但由于同样适用于行政组织，并被他的追随者成功地应用于行政组织的管理实践中，因此，泰罗同时也是行政组织理论的早期代表人物。泰罗的科学管理原理中具体涉及到组织的思想有四点：一是主张将组织中管理者的管理职能与工人的作业职能加以分离，各负其责。同时又强调管理者与工人要合作。二是强调组织管理职能的专门化。所有的管理人员应当尽可能专门地分担某一种管理职能。三是强调组织工作要计划化，标准化，程序化。四是强调组织管理中的例外原理。即主张高层管理人员应该将一部分权力下放给下级管理者，自己只保留例外事