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3－1第三章西方国家政府体制比较【内容提要】总统制行政体制的形成是一个历史过程，总统制有传统式和新兴两种类型。频繁动用否决权、上限使用委任立法权、实际控制开战权和变相取代缔约权等特征反映了当代总统制的权力走势。内阁制行政体制的形成是一个历史过程。典型内阁制具有内阁首相为议会中多数党的领袖；行政权属于内阁，元首仅拥有虚位；内阁对议会负责；内阁有解散议会的权力等特征。一般内阁制要求适当充实国家元首的职位，适当增加对议会的制约。特殊内阁制在于在多数党的形式下实际上长期一党控制政府。委员会制行政体制的形成是一个历史过程。委员会制具有议会至上、权限均等、合议裁决、非党政治等特点。西方各国一些思想家对委员会制的评介褒贬不一。行政体制有狭义与广义之分。狭义的行政体制仅仅是指行政组织自身结构要素、层级关系、区域划分、机构编排的制度化形式。广义的行政体制是和国家政体直接相联系的一个范畴，它包括了狭义行政体制的内容，同时还涉及到行政组织和其它国家政权组织的关系。当然，广义的行政体制又不简单地等同于政治体制，它是一种以政治体制为背景，以政府组织为轴心的制度模式。本章采用广义的写法，既可以为把握西方国家行政体制提供一个更广阔的视野，又可以和本书第八章西方政府关系比较相衔接。西方国家的行政体制普遍是在三权分立的政体原则指导之下建立起来的，采用广义的写法，是比较政府和比较政治相联系的一个中介环节，可以为更好地把握西方国家的三权分立提供一个窗口。第一节西方国家总统制的行政体制总统制是资产阶级共和制政体的一种政府组织形式。总统制主要是强调总统在政府中的权限、地位和作用，但在政府与其它国家政权机关的关系上，并不意味着政府有什么超越的权力。总统制的行政体制发端于美国，目前实行总统制的西方国家还有法国、葡萄牙等。一、总统制形成的历史过程在18世纪，总统制是典型地按照三权分立作为政体组织原则组织起来的行政体制。美国率先实行这种体制，有它的理论依据和实践需要。作为一种学说，权力分立最早可以上溯到古希腊、罗马时代，以亚里士多德为著名代表。3－2由于当时阶级斗争的需要，亚里士多德十分重视政体的研究，他以古希腊城邦国家政体作为范例，进行了认真的分析比较，试图从中寻求一种优良、理想的政体，来维护和达数日趋衰亡的奴隶制度。他认为一切政体都有议事机能、行政机能和审判职能三个构成要素。这三个要素的组织方式不同，构成的政体形式也不同。各个要素的精密合理组织，是建成理想政体的关键。当然，亚里士多德所说的政体三要素，与现代意义上的立法、行政、司法不尽相同。但这种政权组织形式中权力要素划分机制的思想，起码说是一种萌芽形态的分权理论。亚里士多德之后，波里比阿和西塞罗继承和发展了分权思想，使分权思想融进了某些制衡原则的要素。近代意义的权力分立学说是英国的启蒙思想家洛克开创的，其目的是为资产阶级向封建贵族夺取政权作理论论证。洛克在《政府论》下篇的论述中，把国家权力分为执行权、对外权和立法权。他认为执行权和对外权只是实施的对象不同，权力主体的掌握者应该同出一个人，应该交由国王执掌，而立法权必须与执行权分开。否则，就会出现权力主体的掌握者以国家政权谋取个人私利的现象，就会违背社会目的。因此，立法权应该由议会行使，立法权还应高于和先于其它权力，当然立法权本身也要有所制约。严格地说，洛克的权力要素划分并不很科学，这一理论在政治上也带有妥协性，但它毕竟是率先划破中世纪黑暗的一颗新星。继承和发展洛克思想的是法国的孟德斯鸿，他在《论法的精神》中这样论证道；政治自由与哲学自由的含义是不同的，政治自由就是人们按照法律要求应该享有的政治权利。为了使自由得到保障，使人们的安全感得到落实，就必须要有政治权力。但由于政治权力有强制的特性，在政治实践中，权力就有被腐蚀的可能，有产生异化的可能。为了使权力不被滥用，使自由得到保障，孟德斯鸠认为，必须采取两条根本措施。其一是权力分设，将国家权力划分为立法权力、行政权力和司法权力。这三种权力应该由不同的人或不同的机关掌握。否则，哪怕是三种权力中的两种权力集中于一人或一个机关，自由就不复存在。其二是权力制衡。国家的三种权力之间不是简单的分立，还应该彼此牵制、互相抗衡，以权力约束权力，来防止权力的滥用。这样，孟德斯鸠就使分权学说具有比较完整的意义，成为近代分权学说的完成者。美国联邦宪法制定于1787年，与孟德斯鸠《论法的精神》一书发表时间相距41年，与希拉克斯顿《英国法律释义》一书和出版相距只有27年，此间正值分权与制衡的民主理论在欧美国家盛行的时候。而在美国制宪的代表中不乏有欣赏和精通孟德斯鸠分权理论的人在。因此，美国在制宪过程上，深受分权和制衡理论的影响并把它作为政体组织原则和行政体制的指导思想也就不足为怪了。进一步来看，美国制宪过程中的这种理论指导根源于更深刻的实践需要，是在吸取历史教训基础上所作的总结。首先，总统制政府是对专制政府的否定。在殖民地时代，政府总督兼有行政、立法和司法大权，殖民议会成为一种有名无实的立法机关。在暴政下，不仅人民遭受涂炭，人民的自3－3由和权利根本无从实现，甚至连一些贵族、有产阶级的财产和权力也遭到威胁。饱尝专制之苦的人民对这种专制政府是深恶痛绝的。当时制宪会议的代表大部分是属于法律家、商人、制造业者、大农场主等有产阶层，他们也“害怕走向专制”。美国独立战争期间著名政治家，詹姆斯·威尔逊说：“在美国革命之前政府的行政权和司法权未掌握在人民手中，也未掌握在经人民授权而应拥有它们的人的手中，这些权力来源于一个与我们不同的外国：被外国的金科玉律所操纵，为一个外国的目的而运用。①实践中，在1787年美国宪法通过以前，已有马尼兰州、弗吉尼亚州、马萨诸塞州、新罕布夏州等率先采用的三权分立制度。所以在1787年的美国宪法中，确立了以权力的分立和制衡为指导原则的总统制行政体制。其次，总统制政府亦是对1781——1789年独立之初的松散无能的邦联政府的反思。美国在13个州独立之初，根据邦联条约成立的邦联政府，只有协商性的邦联议会作为中央机关，而没有统一的最高立法机关和行政机关。邦联议会既不能确定预算、征收税捐、管制通商，也不能统辖国家的常备武装。中央机构对内无权约束各州，对外不能代表国家。州与州之间政治上各自独立，经济上关税壁垒，这实际上是资本主义经济关系还比较薄弱的一种政治表现。适应资本主义国家经济和政治向前发展的需要，必须结束这种实际上的无政府状态，以保障工商业的繁荣，建设现代化国家。因此，联邦制宪会议决心建立一个强有力的政府来代替软弱无力的政府，要采用中央集权主义来代替地方分权主义，要建立一个联邦优势的政府来代替各州优势的政府。所以，在1787年美国宪法通过以后的总统制政府中，集中体现了相互联系的两点基本精神：为了保证政府的坚强有力、稳定，加强和突出了总统在政府中的权力和地位；为了防止政府的权力过分强大而走向专制，强调政府与立法机关、司法机关的分立和制衡。二、总统制的形式按照总统在政府中权力和地位的大小程度，我们可以书总统制分为两种形式。1．美国式的总统制美国式的总统制又称为传统式的总统制。总统与国会的相互关系最集中地体现了这种形式的特征。（1）总统与国会是相互分立的总统任期4年，以两任为限。总统产生经过预选、两党全国代表大会、竞选和大选四个主要阶段。“关于美国总统的选举，宪法规定的非常简单；总统由选举人因投票选举产生，如无人获得选举人团多数票时，则由众议院在得票最多3人中以州为单位投票选出。然而实际上，美国总统的选举要比宪法的规定复杂的多。”②当选总统于总统选举年的次年1月20日宣誓就职。众议院由各州选民直接选举产生，按各州人口比例分配该州在众议院中的席位。参议院由选民直接选举产生，每州2名席位。众议院任期2年，期满全部改选，可连选连任。①转引自张定河：《美国政治制度的起源和演变》，中国社会科学出版社，1998年版，第214页。②张定河：《美国政治制度的起源与演变》，中国社会科学出版社，1998年版，第236页。3－4参议员任期6年，每2年改选1／3，可以连选连任。每逢双数年的11月份的第1个星期二，是全国性的国会选举日，每次选举众议员的全部和参议员的1／3。由于总统和国会是分别选举产生，不存在着内阁制那样的政府与议会的联锁关系。所以，有可能出现美国政府的执政党在国会中是少数党的现象。克林顿的前任布什、里根都是共和党人，但共和党从1954年开始在国会里当了40年的少数党。也正因为这种分别选举的产生方式，使得执政党的议员在国会里可以反对政府的政策，而不必担心受到党内制裁。1994年6月9日，众议院以244票对170票通过了一项要求克林顿单方面取消武器禁运的议案，带头提出议案的正是民主党议员。总统既是国家元首，又是政府首脑，按宪法规定：“行政权属于美利坚合众国总统”。政府各部门及其首长由总统领导，对总统负责而不是向国会负责。政府成员不得同时兼任国会议员，不能参加国会任何一院的辩论和表决，不得出席两院会议报告任务或陈述意见，不得向国会两院提出议案。国会不能对总统投不信任票，总统亦无权解散国会。（2）总统与国会是相互制约的①在人事权问题上。总统有权选择和任命政府部长以及其他高级官员，但总统的任命须经参议院简单多数的批准。里根总统曾提名博克为最高法院法官，在遭到参议院司法委员会的拒绝后计划泡汤。布什总统曾提名托尔任国防部长，也因为遭到国会反对而没有成功。②在外交权问题上。总统是负责美国与外国之间关系的主要联络官员。总统有权决定是否承认新国家和新政府。但在与外国缔结条约时，须经参议院2／3多数票通过批准后才能生效。③在军事权问题上。总统是美国武装部队总司令，可以征召各州的国民警卫队为联邦服务，有实行紧急状态的权力。但宣战权及武装部队的征集与维持权限属于国会，媾和缔约也要以参议院的同意为前提。④在立法权问题上。立法权是国会的主要职权，但国会通过的法案须经总统签署公布才能生效。总统对国会通过的法案有否决权，否决权有两种形式，其一是相对否决权，也叫正式否决权。总统若不同意国会通过的法案，可连同异议书一起将法案退回国会。但国会众参两院对被总统否决的法案再次以2／3票通过时，该法案即可不经总统签署自行生效。1982年，国会通过的142亿美元的补充拨款法案遭到里根总统否决后，众参两院又分别以301票对117票、60票对30票的2／3多数票，再次通过了这个法案，使该项法案自行生效。其二是绝对否决权，也叫搁置否决权。如果法案通过后10日内议会闭幕，总统未签署而搁置起来，法案即作废。搁置否决，不适用议院再讨论通过的程序。2．法国式的总统制这种行政体制创始于法国第五共和国，又称为新兴的总统制。第二次世界大战结束后，法国于1946年通过宪法，成立了法兰西第四共和国。由于战后资产阶级各利益集团的矛盾，在法国政坛上出现政党林立、势均力敌的局面，使得在议会共和政体中，没有一个政党能够3－5单独掌握议会的稳定多数而组织政府。联合政府中各种政治力量分化分解、不断组合，造成政府本身无能。而议会滥用职权任命政府，又加剧了政局不安、政潮迭起。在1946年12月到1958年8月这12年间，法国内阁更迭21次。其中有6届上台执政不到一个月就被迫辞职，最短的是1950年7月上台的葛义内阁，亮相两天就匆忙收场了。戴高乐上台以后，下决心结束第四共和国这种混乱局面。他认为，适应法国的国情，新的行政体制应该是在留有一定议会内阁色彩的基础上，大力强化总统职权，稳定政府中心，削弱议会权力。经过修改宪法以后，第五共和国的法国总统制具有以下两个明显特征：第一、加强总统的行政职权。总统和国会一样由选民直接选举产生。《法兰西共和国宪法修正案》第二章第6条规定“共和国总统由普遍的直接的选举产生，任期7年。”由此而确立了法国现行的总统选举制度。作为国家元首，总统享有召集议会特别会议、公布法律、发布命令、赦免和外交等权限。同时，总统还直接掌握政府的行政大权。虽然政府中设有总理作为形式上的政府首脑，但总统可以无须经议会同意而自行任命总理和政府部长，主持内阁会议；可以不经总理的副置直接颁布紧急命令、发布总统咨文；总统还可以相对