第三章资本项目外汇管理

1第三章资本项目外汇管理资本项目管理是外汇管理的重要组成部分。一方面，资本项目管理承担着稳步推进人民币资本项目可兑换的任务，另一方面，资本项目管理还要体现“国际收支基本平衡”的管理宗旨。本章首先介绍资本项目的有关概念、我国资本项目外汇管理的历史沿革、管理的必要性、原则，再按照直接投资、信贷业务、证券投资等分类，较为详细地介绍了我国资本项目外汇管理主要政策的背景、内容及效果，最后简要介绍了资本项目外汇管理未来的改革方向。第一节资本项目外汇管理概要一、基本概念（一）资本项目。通常所说的资本项目（或称资本账户）是对国际收支平衡表中资本和金融账户的总称。其中，资本账户包括涉及资本转移的收取或支付，以及非生产、非金融资产的收买或放弃的所有交易。这里所说的资本转移包括涉及固定资产所有权转移，同固定资产买卖有关或以其为条件的资金转移以及债权人不索取任何回报而取消的债务，按转移主体分类可分为政府转移和其他转移。非生产、非金融资产的收买或放弃包括非生产性有形资产（如土地和地面资产）和各种无形资产，如注册名、租赁合同或其他可转让的合同和商誉。2金融账户包括涉及一国经济体对外资产和负债所有权变更的所有交易。在国际收支平衡表中，金融账户按照投资类型或功能，划分为直接投资、证券投资、其它投资等三个部分。在实际业务办理中，可划分为直接投资、证券投资、信贷业务和其它投资四个部分。本章所指的资本项目包括资本账户和金融账户两部分。（二）资本项目管制与资本项目可兑换。资本项目管制（或称资本管制）与资本项目可兑换是两个相对的概念。资本项目管制指对跨境资本交易（包括转移支付）和汇兑活动的限制。资本项目可兑换指取消对跨境资本交易（包括转移支付）和汇兑活动的限制。从这个意义上说，资本项目可兑换不仅涉及金融、外汇管理部门，还涉及其他有关经济管理部门。在汇兑环节，依据管制放松程度的不同，可分为可兑换、基本可兑换、部分可兑换和不可兑换四类。其中，可兑换是指对汇兑基本没有管制，经过主管部门或银行真实性审核后可以做的项目，如境内商业银行向国外发放贷款、中国居民从境外继承遗产等交易，可以直接办理，无需外汇管理部门审批；基本可兑换是指整个项目限制不多，经过核准或登记后可以做的项目，如对外直接投资，在汇兑环节没有前置性审批，只需要作境外直接投资外汇登记；部分可兑换是指经审批后部分交易可以做的项目，如境内商业银行从境外借入资金，不能超过有关部门事先核定的外债指标；不可兑换是指明文禁止的项目，包括法律上无明确规定3但实际操作中不允许做或者没有发生的项目，属于禁止类管制，如居民个人不能向非居民提供贷款等交易。二、我国资本项目外汇管理的历史沿革改革开放以前，我国既无外债，也不允许外商来华直接投资，对资本项目实行严格管制。在建国后的近三十年中，资本项目交易基本处于空白阶段。但自1978年以来，中国开始启动了渐进的、审慎的资本账户开放进程。1978年开始，根据改革与发展的需要，我国着重在吸引和利用外资方面放松管制，事实上启动了人民币资本项目可兑换进程。这一阶段的资本项目管理具有三大特点：一是在管理领域上，以直接投资为主，其次为外债，证券投资被严格限制；二是在管理思路上，以鼓励流入、限制流出为导向。从开放的实践看，在直接投资、债权债务等各个特定的业务种类上，流入方向的业务都是最先开放的；三是在管理实践中，曾经历放开－管制－再放开的反复过程。1996年，我国宣布实现经常项目可兑换，开始着重资本项目的开放，而1997年亚洲金融危机爆发后，中国政府加强了资本管制，尤其是资本流出的管制，如禁止购汇提前还贷等，直至危机结束后才逐步取消。2001年以来，顺应加入世界贸易组织和融入经济全球化的挑战，根据经济发展和改革开放的客观需要，资本项目开放的步伐逐步加快，并逐步深入。与上一阶段相比，2001年以来资本项目管理的特点体现在两个方面：4一是开放重点有所变化。在直接投资领域，管理已经相对成熟，实现了基本开放；在证券投资领域，正在经历从无到有的重要时期。尤其在国际资本流动规模迅速扩大时期，如何通过参与国际金融市场来分享国际资本市场发展的成果，如何在有效利用国际金融市场的同时防范和化解金融风险，成为监管者无法回避的问题。针对这一局势，2002年我国推出了合格境外机构投资者制度，允许境外投资者投资于我国资本市场；随后，又相继推出了放宽银行、证券、保险等金融机构以自有资本或代客从事境外证券投资的政策。二是从宽进严出向均衡管理转变。2002年以来，我国开始出现经常、资本项目持续大额双顺差，外汇储备迅速增长。这既体现我国综合国力的增强，也部分反映我国资金利用的低效率。摆在监管者面前的，不再是千方百计吸引外资，而是如何利用国内国际两个市场、实现资源的合理配置。在这一形势下，资本项目管理开始转向鼓励资金有序流出和防止投机性资金流入、促进国际收支基本平衡。例如，在直接投资领域，改革境外投资外汇管理，支持国内企业“走出去”；在外债领域，统一中外资银行外债管理，严格外资企业外债结汇；在证券投资领域，允许境外证券投资；在资本转移领域，允许个人资本转移等等。三、实行资本项目外汇管理的必要性（一）有助于避免短期资本流动剧烈变动引起的国际收支危机或汇率波动。通常认为，短期资本流动大多是投资者不顾经济的基本情况，根据传闻进行交易或出于投机性动机引起的，因而，5对其进行限制有利于长期、正常的经济发展。对于资本流出进行管理可以避免本币汇率急剧贬值，抑制资本外逃；对于流入进行管理可以避免本币汇率过度升值，防止通货膨胀。（二）保证改革措施的稳步有序推进，防止行业垄断。在资金短缺时期，资本管制可确保将稀缺的国内储蓄用于融通国内投资而不是购置国外资产；在资金较为充裕的时期，资本管制的主要目的在于为相对脆弱的国内产业、金融市场等提供一定的缓冲期，以确保改革措施的顺利推进。此外，限制外国人拥有国内生产要素，还可以防止本国资源的不当耗费或某一行业出现垄断。（三）从实践来看，对资本流动实行管制有一定的合理性。国际货币基金组织允许其成员保留对跨境资本流动的必要限制。与发达国家相比，发展中国家宏观调控体系不健全，经济、金融体系脆弱，货币处于弱势，容易遭受投机性攻击，进而引发金融、经济危机，甚至酿成社会政治危机。因此，对大多数发展中国家来说，一定时期、一定范围内进行资本管制更加必要。事实上，发达国家也保留了一些限制措施。例如，美国出于国家经济安全和审慎监管的需要，对投资境内的一些产业和投资主体国家进行限制；日本为保护国内产业，对直接投资仍有产业限制，对金融机构业务和证券业有数量控制和时间限制。四、我国资本项目外汇管理的手段和原则资本项目外汇管理有行政手段和市场化手段。行政手段主要通过政府立法，限制部分资本项目交易和汇兑。市场手段主要通6过干预市场，对利率、汇率等价格因素进行调节，引导资本流动。我国目前是以行政手段为主，辅以市场化手段。随着政府职能转变和监管能力的提升，对确需保留的资本项目管制，将越来越多采用市场化手段进行监管。资本项目外汇管理的原则是：（一）均衡管理原则。资本项目的均衡管理指在推进资本项目可兑换的过程中，要将跨境资金流动的“引进来”和“走出去”相结合，从管理政策上鼓励跨境资金双向有序流动，加速开放对外直接投资、对外证券投资等原来限制较多的领域，限制投机性资金流入。（二）稳步开放原则。资本项目管理以有序稳步放松资本项目交易限制、引入和培育资本市场工具为主线，在风险可控的前提下，依照循序渐进、统筹规划、先易后难、留有余地的原则，分阶段、有选择地逐步推进资本项目可兑换，促进国民经济全面、协调、可持续发展。（三）便利化原则。在改革开放理念上，要顺应市场需求，从经济主体的实际需要出发，进一步消除影响主体经营的贸易投资便利化的体制障碍，增强市场主体的竞争活力和自主能力，帮助企业提高国际竞争力，发挥市场机制在更大的范围内合理配置资源的基础性作用，完善内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体系，促进我国在更广领域和更高层次谋划和完善全球生产要素格局配置，实现跨越式发展。7（四）国民待遇原则。长期以来，为吸引外资，我国在许多领域对外资存在超国民待遇；另一方面，在部分行业对外资的市场准入又壁垒森严。超国民待遇的存在，导致企业为了追逐经济利益而产生行为扭曲，如返程投资问题，假外资问题等等。低于国民待遇，又不符合对世贸组织的承诺。资本项目管理需要不断调整管理思路，在各个领域贯彻落实国民待遇原则。第二节直接投资管理直接投资是指为了获取长期的股权投资收益，一般投资者参与所投资企业的经营管理等活动。跨境直接投资从方向来看，可以分成外商直接投资和境外直接投资。外商直接投资是境外投资者来我国境内进行直接投资。境外直接投资是境内机构到境外从事直接投资。一、外商直接投资管理自1978年改革开放以后，我国积极吸引外商直接投资，不断完善相关管理政策。1978年，我国批准设立第一家外商投资企业。之后，外商直接投资企业逐步壮大，成为扩大出口、拉动投资等方面一支重要的力量。根据现行法规的规定，外商直接投资指外国企业和经济组织或个人按我国有关政策、法规，用现汇、实物或技术等在我国境内开办外商独资企业、与我国境内的企业或经济组织共同成立中外合资经营企业、合作经营企业或合作开发资源的投资（包括外8商投资收益的再投资）。从投资的形式来看，外商直接投资又可分为新设投资和并购投资。新设投资，也称绿地投资，是指境外投资者从无到有设立外商投资企业的活动。并购投资，是指境外投资者并购已经存在的内资企业。（一）外商直接投资外汇管理框架吸引外国直接投资是我国对外开放中的一项重要政策，经过三十多年的发展，我国已经建立相对成熟的管理制度。在我国，对外商直接投资实行投资主管部门审批准入管理制度，也就是说，所有的外商直接投资企业需要先行获得商务主管部门的核准批复。从管理程序看，外商直接投资在取得商务主管部门的核准后，外汇管理部门负责办理外汇登记和相应的汇兑手续。目前，在外商直接投资外汇管理领域，除了履行保障人民币汇率稳定和国际收支平衡等两大外汇管理基本职能外，外汇管理部门的职责还体现在：一是确保外商直接投资外汇资金入资和结汇的真实性和合规性；二是优化国内投资环境、促进外资有效利用；三是从外汇管理角度提高外资统计的准确性和及时性，掌握直接投资项下跨境流动的基本数据，防范与化解相关金融风险。现行的外商直接投资管理框架是：第一步，投资前期的签署协议、调查及筹办工作（可经外汇管理部门核准开立外国投资者专用外汇账户）；第二步，到商务主管部门办理外商直接投资的审批程序；第三步，到工商管理部门办理营业执照；第四步，到外汇管理部门办理企业外汇登记、外资外汇登记等相关手续；第9五步，从事经营活动（可经外汇管理部门核准开立资本金账户，可到银行直接开立经常项目账户，产生的利润可到银行办理相应购付汇手续）；第六步，外商投资企业清算、终止或外国投资者将所持有境内企业股权出让（有关交易需经商务主管部门批准，外国投资者清算撤资或转股所得资金经外汇管理部门核准后可以购汇汇出）。在外汇管理方面，外商直接投资的便利化程度相对较高，重点在于统计监测外商直接投资项下的跨境资本流动。同时，现行的外汇管理主要以外汇账户为核心进行相应的外商投资企业外汇资本金结汇管理。外汇管理部门对每一家外商投资企业进行外汇登记，开立资本金账户，并根据审批部门核定的金额确定该账户的最高限额。外商投资企业的外国投资者外汇资金入账后，外商投资企业聘请的会计师事务所在验资过程中需要向外汇管理部门进行验资询证；外汇管理部门根据会计师事务所提交的相关入资证明，记录外资流入的具体形式和金额。会计师事务所出具验资报告后，外商投资企业可向外汇指定银行根据实需原则（即有实际的支出需求，如购买原材料、设备、支付工资等）申请外汇资本金结汇。同时，为便利外商投资企业小额支付需要，允许外商投资企业直接将一定限额内的外汇资金（目前为5万美元）结汇使用，无需提交支付用途凭证等凭证。在外商直接投资资金流出时，同样也需要先由商务主管部门对减资、转让股权、清算、撤资等事项作出批复。之后，外汇管10理部门以审批部