第三节学校领导体制的内外关系

第三节学校领导体制的内外关系无论学校实行哪一种领导体制，都需要与系统内外部建立各种关系。学校推行校长负责制，需要调整的关系是多方面的，有直接的，也有间接的。间接的关系几乎涉及社会的方方面面，难以一一叙述，这里仅就直接的关系作简要分析。一、政校关系所谓政校关系，指教育行政部门和学校之间的关系。长期以来，在计划经济条件下，学校工作基本上由教育行政部门来计划安排，学校只是遵照执行。为了方便教育行政部门的计划安排，学校的许多权力都被控制在教育行政部门手中。教育行政部门是学校的上级部门，学校是教育行政部门的下级机构或附属机构成为人们的共识。新中国成立以来的数十年历史中，不管学校实行哪种领导体制，和教育行政部门的这种上下级关系没有变，学校管理自主权大小没变，区别仅仅在于学校内部由谁负责。校长负责制要真正到位，就必须改变这种现状。要理顺政校关系，首先要确定建立政校关系的基础，政校关系的基础是学校职能。一是因为政府所有的教育行政职能最终都是指向学校，指向育人活动。育人是学校的基本职能，也是与教育管理部门职能的交叉点。学校是直接从事育人活动的机构，教育行政部门是为学校育人活动提供保证的机构。（一）学校管理自主权的内容任何组织之间的关系，总是由彼此的权利和职责决定的。政校关系具体应该是一种怎样的关系，可以根据有关法规对学校权利的规定来理解。根据《中华人民共和国教育法》第二十八条的规定，学校行使的权利有：（1）按照章程自主管理；（2）组织实施教育教学活动；（3）招收学生或其他受教育者；（4）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或处分；（5）对受教育者颁发相应的学业证书；（6）聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；（7）管理、使用本单位的设施和经费；（8）拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；（9）法律、法规规定的其他权利。国家保护学校的上述权益不受侵犯。作为主管教育的职能机构，教育行政部门在履行自己的职责时，应积极维护学校的合法权益。上述各项权利，凡掌握在教育行政部门手中，都必须下放给学校。（二）教育行政部门改革的思路根据国外的经验和我国教育体制改革的趋势，教育行政部门必须从如下几方面入手进行改革，以适应学校领导体制改革。1．政校分开教育行政部门是国家管理教育的职能部门，代表国家行使宏观的教育管理权力。学校是专门的教育机构、是独立的法人单位。两者虽然有直接的关联，但两者的性质、职能、工作内容是完全不同的，政校不分违背管理的基本原理。即使实行计划经济，学校的管理自主权相对较小，政校也应该分开，政校不分实际上是“官本位”在政校关系中的一种表现。政校分开，关键是职能分开。要真正做到政校分开，必须改变教育行政部门的“上级”观念。从广义上看，教育行政部门主管教育，学校是主要从事教育的机构，必须接受教育行政部门的管理。但是，学校是独立的办学实体，不属于政府的职能机构，与教育行政部门之间不存在直接的行政隶属关系，因而学校不是教育行政部门的下级，更不是教育行政部门的附属机构。教育行政部门作为政府主管教育的职能部门，只能从宏观方面对学校工作进行管理。2．转变职能政校分开以后，对学校内部的管理，完全委托校长全面负责，教育行政部门不再直接干涉。学校按章程自主管理，有权拒绝任何组织和个人对学校内部事务的非法干涉。教育行政部门原有的职能必须加以改变，以适应新的形势。改革后的职能应集中在如下方面。（1）规划。即从社会需求出发，从生源的实际出发，在对教育发展前景科学预测的基础上，对本地区教育结构、学校布局、师资队伍建设、基础设施建设以及教育投入等进行总体设计、安排。（2）指导。即根据相关教育法规、政策和规划，对下一级教育行政部门和学校工作进行指点引导，为下级教育行政部门和学校出谋划策。（3）协调。即利用教育行政部门所处的枢纽地位，协调政府与学校、社区与学校、学校与学校、学校与家庭之间的关系，减少校长办学的阻力。（4）监督。指按照教育行政职能要求，对学校落实党和国家的教育方针政策的情况以及学校各方面工作进行检查、评价、督促。（5）服务。指为学校工作提供各种支持帮助，包括创设必要的办学条件、搜集和提供教育研究和改革信息、提供教育和管理咨询、组织人才交流与培训、提供资金保证，等等。3．精简机构在传统管理模式之下，教育行政部门几乎包揽了学校内部一切事务，并设立专门的科室专管，学校事事得向教育行政部门请示汇报，教育行政部门的每一个机构都有权对学校指手画脚，不仅加重了教育行政部门的工作负担，更加重了学校的负担。这种现象至今没有得到改变。机构的设立是为了完成一定的任务，机构的设置应以职能的存在为前提。教育行政部门转变职能以后，以前承担的许多任务或取消或减少或归并，也有一部分要加强，相应的机构也必须撤销、合并或加强，并裁减冗员。4．下放权力权力源于权利，《中华人民共和国教育法》规定学校享有九项权利，但是，至今仍有许多权力受到教育行政部门控制或干涉。教育行政部门改革滞后，成为制约校长负责制推行的一个主要障碍。政校分开后，《中华人民共和国教育法》所规定的学校权利必须落实到位，教育行政部门控制的学校内部管理权都应返还给学校。学校必须拥有完整的办学自主权，校长接受教育行政部门的委托，代表国家行使这些权力。校长是否拥有完整的办学自主权，不仅是衡量校长负责制是否成功的重要标志，也是衡量教育行政部门改革是否到位的一个重要标志。基层的教育行政部门，其管理工作无论怎样具体，都不能代替校长行使学校内部的管理权。二、党政关系这里所谓的党政关系，指学校内部行政与党组织之间的关系。学校内部的党政关系是学校领导体制改革的突破口，从20世纪80年代初开始，各地校长负责制试点学校就开始了党政分开的研究，但是时至今日，学校党政关系并没有完全理顺，还存在一些值得进一步探讨的问题。其中最主要的问题，一是对实行校长负责制之后，学校党组织到底要发挥什么作用认识不清，二是对党政关系如何互动认识不清。（一）学校党组织的职能有些学者曾根据1963年的《中小学暂行工作条例（草案）》中对学校党组织的要求，把实行校长负责制之后的学校党组织的职能概括为“保证监督”。1993年中央颁布的《中国教育改革和发展纲要》规定“党组织发挥政治核心作用”。什么是政治核心作用？党组织还要不要发挥保证监督作用？1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》对学校党组织的职能作了明确的概括：“学校中的党组织要从过去那种包揽一切的状态中解脱出来，把自己的精力集中到加强党组织的建设和加强思想政治工作上来；要团结广大师生，大力支持校长履行职权，保证党的各项方针政策的落实和国家教育计划的实现；要坚持用马克思主义教育广大师生，激励他们立志为祖国的富强奋勇进取、建功立业，保证学生德智体的全面发展，是学校真正成为抵御资本主义和其他腐朽思想的侵蚀，建设社会主义精神文明的坚强阵地。”这就是学校党组织的政治核心作用。党组织发挥政治核心作用不是要取消保证监督作用，保证监督作用是政治核心作用的内容之一，不能以保证监督取代政治核心作用。（二）党政关系互动从学校党组织的职能可以看出，实行校长负责制以后，党组织并不是靠边站了，而是要发挥新的作用。校长也必须依靠党组织开展工作。1．党组织对学校行政对于学校行政，党组织应发挥什么作用呢？我们认为主要有三点。一是支持，即支持校长履行职权。在新的形势下，党组织不再发挥行政领导作用，但是党组织的奋斗目标与学校行政总目标是一致的，校长所从事的工作是党的事业的一部分，学校实行校长负责制也是党中央的决定。学校党组织应该大力支持校长履行职权，带领全体党员做执行校长决策的模范，做校长的坚强后盾。党组织负责人也不能静等校长上门汇报工作，征求意见，应当主动为校长工作出谋划策，保驾护航。要主动配合学校行政开展支部工作，把学校工作的难点作为党组织工作的重点。二是保证，即保证学校的办学方向，保证党的各项方针政策在学校得到贯彻落实，保证国家教育计划的实现，保证学生德、智、体、美等方面全面发展。在学校管理过程中，校长往往因为各种原因，无法行使职权，无法承受国家对他的委托，那么，党组织不能隔岸观火，必须为校长的有效管理提供保证条件。三是监督。人们通常认为，党组织的监督作用主要是监督校长独裁专断，这种理解其实是片面的。党组织的监督包括校长是否独裁专断、任人唯亲、以权谋私、违法乱纪；是否安于现状，不思进取甚至失职、渎职；是否偏离正确的办学方向；是否尊重教职工民主管理权力；是否侵犯学生的合法权益；党和国家方针政策是否得到贯彻落实。此外，党组织的监督也包括对其他任何组织和个人是否侵犯学校管理自主权、学校的合法权益以及校长的管理权力进行监督。总之，党组织的监督应包括学校工作的方方面面。2．校长对学校党组织一是尊重。校长要尊重党组织的决定，尊重书记。无论校长是否兼任书记，都无权凌驾于学校党组织之上。要确立专门的党政联系渠道和方式，校长或定期向党组织作工作汇报，或党组织负责人列席学校行政会议。校长应认真对待学校党组织或书记的建议和意见，做到件件有回复。二是配合。校长对于学校党组织的决议和开展的活动应予以积极支持配合，为党组织开展政治教育、教师职业道德教育和学生品德教育提供条件，使党组织在学校能充分发挥政治核心作用。三是依靠。校长在管理过程中要依靠党组织，把党组织作为自己的坚强后盾。一些关系学校发展、关系教职工利益的重大决定，要征求党组织的意见，争取党组织的支持，发挥党组织的定向、把关作用。校长在从事学校管理的过程中，要注意依靠党组织的政治优势、组织优势和群众优势推进工作，开辟党政和谐新局面。三、政教关系这里所谓的政教关系，指学校行政与教代会的关系。我国过去实行的校长负责制，没有强调教职工的民主管理，国外学校也没有实行教职工代表大会制度的先例，因而没有现成的经验可供借鉴，在很多方面还有待进行研究。（一）建立教代会的意义为什么要建立教职工代表大会？第一，这是我国社会主义制度的性质决定的。《中华人民共和国宪法》第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，教职工参与学校民主管理，是人民当家作主的具体体现，教职工代表大会是学校民主管理的主要形式。第二，民主管理是世界各国管理发展的大趋势。学校实行校长负责制，并不是学校一切工作都由校长个人包办，校长必须真心实意依靠教职工民主办学，校长的决策应能充分代表民意。第三，这是学校领导体制改革的要求。与其他学校领导体制相比，校长负责制具有无可比拟的优势，但是它的缺点也是有目共睹的，那就是容易出现决策失误和独裁专断现象，其有效性很大程度上取决于校长个人的素质。学校建立教代会，加强民主管理和民主监督，可以弥补校长负责制的不足。（二）教代会的权力教职工代表大会行使民主管理权力，但是民主管理权力具体包括哪些方面，目前尚有许多不同看法。学校实行校长负责制以来，各地制定并试行的教职工代表大会工作条例各不相同，教代会的权力也有大有小，概括起来，主要有四方面。（1）建议权。指教代会有权就学校各方面的工作向学校管理者提出建议和意见。（2）审议权。指教代会有权听取校长的工作报告，有权讨论审议学校发展规划、规章制度以及与教职工切身利益相关的方案。（3）监督权。教代会有权监督学校工作，有权监督管理者的管理活动和工作作风。（4）评议权。教代会有权监督评议学校管理者的工作，学校管理者应定期向教代会述职。各地现行的教职工代表大会工作条例，都是在教育体制整体改革尚未完全启动，校长办学自主权没有完全落实，甚至对学校应该拥有哪些办学自主权尚不完全清楚的情况下制定的，所以赋予教代会的民主管理权力非常有限。在学校办学自主权完全到位的情况下，教代会只拥有以上四项权力是不够的，还应该有如下权力。（1）决议权。作为民主管理机构，教代会应该有一定范围的决议权，否则当家作主就是一句空话。当然，教代会的决议权不应干扰或替代校长的决策权。教代会的决议权主要是指对于教职工切身利益相关的事务作出决议。（2）否决权。教代会对学校发展规划、规章制度以及某些重大问题的决策，不应仅仅是象征性地讨论审议，对于通不过的制度、计划或决策，教代会应有权予以否决。