第三讲公务员职业道德与诚信建设

•公务员职业道德与诚信建设•梁晓俭•市委党校公共管理教研部教授•主要联系方式•梁晓俭：教授博导•单位:中共上海市委党校公共管理教研部•研究方向：法学理论、公法学•电话：[phone]•邮箱：[e-mail]。解题：公务员职业道德、公务员诚实守信以及公务员行为规范有着紧密不可分割的联系，在理论逻辑、实践过程和行动过程和结果等层面都可以分析总结三者的密切关系。诚信是一切道德的基本前提和基础，没有诚信道德，甚至法律也没有了可以着落的地方；公务员职业道德建设和行为规范的效果也会体现在社会对公务员诚信的认可度上。职业道德建设是着重对公务员政治信仰、理想、良心、和精神诉求等方面进行塑造，并以纪律法律加以约束，但其着力方向是对内，而公务员行为规范是其职业道德的自然外化和表现。二者基本体现为政治领域、业务工作领域和廉政领域三个方面，后者着力点在于”对外“。因此所有的关乎公务员职业道德的纪律、法律约束最终也只能从其行为规范层面加以落实。三者的关系就是我们这次培训内容的基本线索。当然，我们还有一个重点是分析探讨公务队伍建设的当前社会背景，包括国内国外背景等。这可以让我们更加深刻领悟加强职业道德和行为规范培训的紧迫性和重要性，理解培训内容的意义和涵义。•主要讲授内容及时间分配第一节加强公务员职业道德建设的背景和意义（90分钟）第二节公务员职业道德的基本要求和主要内容（70分钟）第三节加强公务员职业道德建设的原则和途径（30分钟）第四节公务员诚信建设的内容和意义（40分钟）第五节公务员行为规范（60分钟）第六节职业道德、诚实守信与行为规范的关系（25分钟）回答问题（15分钟）课间休息30分钟（上、下午各15分钟）•第一节加强公务员职业道德建设的背景和意义·背景·加强公务员职业道德建设的涵义和意义•一、背景•经济社会转型的涵义•行政执法困境•困境的由来•摆脱困境的办法•1、经济社会转型的涵义•转变过程，是社会的整体性发展，也是一种特殊的结构性变动。其内容涉及到政治、经济、文化和社会各个方面。目前重要特点是由经济领域向社会领域衍进。•社会转型是一个价值更替、秩序重构和文明再生的过程。我国的（经济）社会转型主要是指经济体制从计划经济向市场经济的转轨，所有制结构由单一的公有制向以公有制为主体的多种所有制转变，治国方略从人治向法治转变，社会环境由封闭型逐步向开放型发展。•经济发展方式的转变和经济体制的转轨，有阶段性和层次性。我国的经济转型有双重含义：传统经济向现代经济转变（农业工业和现代服务业），以及计划经济向市场经济转变。当前还有转变发展方式的问题：即经济发展由以物为本到以人为本；由粗放到集约，注重环境资源和可持续的问题。•从2003年十六届三中全会到未来较长一段时期，是中国经济社会转型的深化期。社会制度创新和社会秩序确立成为中国经济社会转型的主要难题。•社会主义市场经济体制已基本确立，市场化利益主体和市场化行为日趋成熟，但市场体制自身的局限和弊端日益凸现。地区不平衡、社会公正丧失、贫富分化、环境和资源问题、社会福利和保障（教育、医疗、劳动保障）都威胁着社会的稳定和谐，同时我国市场经济体制与政治框架的不协调也进一步凸显。要改善，就要转变政府管理体制、财税体制、价格体制和企业体制。转变发展方式就要调整结构：•第一，在需求结构上，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变；•第二，在产业机构上，促进经济增长由主要依靠第二产业带动向依靠第一第二第三产业协同带动转变；•向高效集约、资源循环利用与可持续发展转变；•第四，在要素投入结构上，促进经济增长由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新转变；•第五，在城乡结构上，促进城乡关系由城乡互动不畅、发展差距过大的格局转变为城乡优势互补、良性互动，经济社会一体化的新格局；•第六，在区域结构上，促进区也发展由生产力布局不合理、发展差距过大、公共服务发展不均衡，转变为特色优势明显，经济社会发展比较均衡，公共服务逐步均等化的新格局；•第七，在收入分配结构上，正确处理积累与消费的关系，提高居民收入在国民经济中的比重，缩小收入分配差距，加快推进以改善民生为重点的社会建设，促进社会公平正义，实现社会和谐与共同富裕；•第八，在发展形式上，由以GDP为中心，重数量型、速度型的传统经济增长标准和格局，转变为以人为本为核心，实现速度、质量、效益相统一的标准和格局。这些转变主要是理念的转变和共识。•2、行政执法的困境•行政执法困境：一种两难状态：政府通过法律规则宣示了某一立场，但这些法律规则因为执法者或利益相关的个体（或二者结合）的相应行动策略而受到实际上的漠视、规避、甚至拒斥，进而导致一种进退两难出境：要么因为政府立场和法律规则受到公然挑战，而致政府和法律权威性资源流失（退）；要么因为政府动用各种执法途径和资源执行法律而使执法的经济和社会成本变得难以承受（进）。•简言之，对于某个宣示政府立场的法律表达（规则），在这种法律表达的实践（执法）中，政府却面临着行动策略上的欲进无力，欲罢不能的困境。–行政执法依据的合法性危机及其解决–行政执法过程存在的问题及其解决–执法监督环节的不足和改善•困境的诸多症状•执法公信力缺失、政府权威降低；•腐败加剧，呈现新特点；庸政懒政普遍•行政合法性与合理性难以兼顾；•维护法律尊严与社会稳定的矛盾；•行政效率与公平正义的冲突；•刚性执法程序与执法实践多样性似乎难以协调；•执法目的与实际效果不统一；•对政府信息公开的尺度和意义把握不足；•各种预案林立，但应对突发性事件时仍感手足无措；•依法行政的热情和责任意识经常面临实际工作环境的打击，执法倦怠情绪蔓延；•对自由裁量权的行使信心不足，且经常遭到质疑和抵制；•公务员自身寻求救济的渠道不畅通，许多官员表示自己身处最具风险的行业之列。•案例•2009年湖北石首事件、•2005年安徽池州市“6.26”事件、•邓玉娇案、•2005年河北定州绳油村事件、•2008年“三鹿”奶粉事件、•2009年上海“钓鱼”执法、•2009年陕西商洛市丹凤县刑讯逼供案、•2002年延安“黄碟”案、•诸多腐败案件频发＊上海市出租车涨价的决定及争议（2009.05）；＊2007年胡某不服上海市公安局浦东分局收治肇事精神病人入院案；•3、困境的由来•全球化、现代化进程加快（在我国表现为城市化加速）。国家权威降低行政管理合法性靠更广泛和经常性的民主弥补。对自由资本的争夺和经济竞争既限制了行政权力又引起新的劳资矛盾。•中国几次改革摆脱包袱，社会福利保障滞后，劳资矛盾激烈突出。•国外环境和压力，环境资源的协调治理和保护；恐怖主义防范；应对世界性经济危机和其他危机的协同和约束。•解放概念的淡化，从夺取政权的暴力武装合法性到执政的民主合法性的转变。•现在的合法性来源于提供公共产品的规模质量，在于民主的广泛性，这些理念的变化，以及人们公民权、人权以及参与当家作主意识的增强，都重新塑造了行政执法环境，必须深刻领会和把握。否则会南辕北辙。另外：1）经济社会发展不均衡，执法领域新旧问题并存，法律体系难以覆盖；2）中国行政传统、政治文化以及国民性是当下依法行政的资源还是负担——两条道路的困惑；3）多元利益主体趋于组织化、民主和人权意识高涨、福利和社会保障问题凸现。4)政府公信力缺失，诚信机制的建设远远不够。•4、摆脱困境的办法$加强现代法治意识，调整权力结构$深入掌握新形势$规范立法和行政立法及政策制定$透彻理解新的行政管理环境$更新执法和社会治理理念$规范管理及执法行为$提高扩展相关能力和知识$完善反腐败倡廉政的制度实现清政廉政的效果$重心从私法转到公法。过程有三：私法完善——社会法的出现——公法崛起。$遵循国家辅助作用的原则。$国家权力格局趋于均衡$公共行政改革的“服务行政”取向：到20世纪70年代后，各国行政管理普遍陷入信任危机。世界性的“治理危机”出现。服务型政府的提出$最重要的是加强公务员自身队伍建设：思想品德、诚信建设和行为规范•二、加强公务员职业道德建设的涵义和意义•相关概念•公务员职业道德的特点•公务员职业道德的内涵•加强公务员职业道德建设的必要性和意义•公务员职业道德建设与社会主义核心价值体系•公务员职业道德建设与公务员责任意识•1、相关概念道德：是一种社会意识形态，是人们共同生活及其行为的准则和规范。•道德的古代涵义：在中国古代，其中“道”指自然运行与人世共通的真理；而“德”是指人世的德行、品行和王道。大体可以认为道是对世界的看法，属于世界观或哲学本体论范畴；而德属于价值观或人生观范畴，是对社会关系和人性的探讨范围。在西方古代，道德大体指风俗习惯。•道德是指以善恶为标准，通过社会舆论、内心信念和传统习惯来评价人的行为，调整人与人之间以及个人与社会之间相互关系。具有调节、认识、教育、导向等功能。与政治、法律、经济、宗教等具有密切关系。职业道德：是特定从业人员从事职业活动时应当遵守的伦理规范与道德准则。其内容覆盖对象涉及到从业人员与服务对象、职业与职工、职业与职业之间的关系及其应遵循的行为准则和规范系统。例如东西方行会一些行为习惯和规范。•是职业品德、职业纪律、专业胜任能力及职业责任等的总称，十个行业的自律规范。它通过公约、守则等对职业生活中的某些方面加以规范。职业道德既是本行业人员在职业活动中的行为规范，又是行业对社会所负的道德责任和义务。但对行业内人士又是自律与他律的统一。•职业道德是随着社会分工的发展，并出现相对固定的职业集团时产生的。职业生活实践是职业道德产生的基础。公元前6世纪中国兵书《孙子兵法·计》中就将智、信、仁、勇、严这五德作为将之德。明朝兵部尚书于清瑞把“勤抚恤、慎刑法、绝贿赂、杜私派、严徵收、崇节俭“作为六条为官之德。公元前5世纪古希腊的《希波克拉底誓言》，是西方最早的医界职业道德文献。中国古代医者也有“疾小不可云大，事易不可云难,贫富用心皆一,贵贱使药无别”的职业品德要求。•职业道德与一般社会道德的关系是共性与个性的统一关系。•希波克拉底（公元前5-4世纪），古希腊医生，被誉为医学之父。他第一次把从医的誓言记载下来（或原创）。中文白话文如下：我要遵守誓约，矢忠不渝。对传授我医术的老师，我要像父母一样敬重，并作为终身的职业。对我的儿子、老师的儿子以及我的门徒，我要悉心传授医学知识。我要竭尽全力，采取我认为有利于病人的医疗措施，不能给病人带来痛苦与危害。我不把毒药给任何人，也决不授意别人使用它。我要清清白白地行医和生活。无论进入谁家，只是为了治病，不为所欲为，不接受贿赂，不勾引异性。对看到或听到不应外传的私生活，我决不泄露。如果我能严格遵守上面誓言时，请求神祇让我的生命与医术得到无上光荣；如果我违背誓言，天地鬼神一起将我雷击致死。•1948年世界医学会(WMA)在希波克拉底誓言的基础上，制定了《日内瓦宣言》，作为医生的道德规范。•2、公务员职业道德的特点职业道德的特点：①从内容上看，职业道德与职业、行业本身的性质和特点密切相关，在职业义务、责任和行为规范上反映了实践上的特殊需求。②从形式上看，更多地表现为具体、实在、多面多样的要求。具有可操作性强的特点。③从调节范围看，既调节从业人员内部关系，也调节从业人员与服务对象之间的关系，还要调节职业与职业间的关系。④从功效上看，是社会道德职业化，使个人道德成熟化。如前所述，与社会道德的关系是共性与个性的统一。公务员职业道德的特点：•政治性：与国家制度、执政党意志、阶级属性等有密切关系。•强制性：是自律与他律的统一，但因其是国家权力的行使者，具有强烈的他律性质，往往以法律、法规、纪律和政策变现。•示范性：对内，领导干部的示范性，对外，给社会的示范性。•可操作性：职业本身的严肃性、权力性使然，也是其强制性的一个表现。•3、公务员职业道德的基础和内涵基础:诚信、责任、忠诚与良心内涵：•职业理想：贡献社会；实现人生价值；成就事业•职业态度：底线的责任意识（不破坏）；保守的责任意识（保障和传承）；积极的责任意识（建设、营造更美好的道德