第九专题财政政策研究

第九专题财政政策研究第一节财政政策理论一、财政政策的基本问题财政政策是公共政策的重要组成部分。公共政策是公共权威当局，为解决某项公共问题或满足某项公共需要，所选择的行动方案或不行动。简单地说就是政府所选择去做或不做的任何事情。（一）什么是财政政策？《云五社会科学大辞典·经济学》认为，“财政政策是通过政府课税及支出的行为，以影响社会的有效需求，以促进就业水平的提高，并避免通货膨胀或通货紧缩的发生，而实现经济稳定的目的的政策”。郭庆旺认为，“财政政策就是通过税收和公共支出等手段，达到发展、稳定，实现公平与效率，抑制通货膨胀等目标的长期财政战略和短期财政策略”。（二）财政政策的特点1、制度性财政政策的制度性是指财政政策总是与一定的社会经济制度直接相关，即有什么样的社会经济制度就会有什么样的财政政策。自由资本主义时期与现代市场经济制度下的财政政策，在历史背景、政策目标和政策手段等方面都有着明显的区别。而我国在计划经济制度和市场经济制度下实施的财政政策更是截然不同。2、系统性财政政策运行环境是一个系统有机的经济社会，存在着众多的经济变量，这就要求财政政策在不同的政策之间，在政策的目标之间，在实现政策的手段之间，是一个有机协调的系统，否则将削弱财政政策的整体效应，甚至对整个社会产生负效应。3、间接性财政政策作为调控经济的一种方式，与行政干预不同，不会直接干预经济运行，另外它与人们直接从事的经济活动也不同。财政政策采用的是间接的调控方式，即财政政策具有间接性的特点。它是用诱导的方式，使经济行为人从事符合国家经济政策的活动。财政政策的间接性要求政府运用财政、税收等经济杠杆来实现政策目标，或者通过相关的财政经济立法来体现政府的意图，进行宏观调控。如政府要抑制物价上涨的趋势，只能用经济杠杆对社会的供求关系进行影响，而不能采用行政限价的方式。4、时效性财政政策发挥的效能是有时间限制的。对于不同的经济形势应采取不同的政策手段，同时注意实施政策的最佳时间。尽管政策的合理部分、共性特征可以超越阶段而连续存在，在一定程度上保持政策的连续性，但阶段的特殊性必然导致财政政策的特殊性。应当随着时间的推移和国民经济的发展变化，及时调整政策内容，以保持政策的活力。过时的财政政策必须停止实施，为新的、更加适应社会经济发展的财政政策所取代。（三）财政政策的基本功能（1）导向功能。即政策导向该做什么不该做什么。有直接导向和间接导向之分。（2）协调功能。即对某些失衡状态的制约和调节能力。（3）稳定功能。其主要特征是反周期和补偿性。二、财政政策类型（一）按调节国民经济总量方面的作用性质可分为：扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策（二）按发挥的作用机制可分为：自动稳定的财政政策和相机抉择的财政政策。1、财政政策的自动稳定性主要表现在两个方面：第一，税收的自动稳定性。西方经济学认为，税收体系，特别是公司所得税和累进的个人所得税，对经济活动水平的变化反应相当敏感。如果当初政府预算是平衡的，税率没有变动；而经济活动出现不景气，国民生产就要减少，这时税收收入就会自动下降；如果政府预算支出保持不变，则由税收收入的减少而使预算赤字发生，这种赤字会“自动”产生一种力量，以抑制国民生产的继续下降。税收的这种自动稳定性可以通过图9－1简明地表示出来。图9－1税收的内在稳定作用在图9－1中，政府支出水平G是一个独立于国民收入的量，而税收T是一个会随着国民收入的变化而变化的变量。当经济衰退时，假设国民收入处于Y2的位置时，税收自动减少到T2，从而导致政府预算赤字上升，这倾向于扩大社会总需求；当经济过度繁荣，国民收入就会处于Y3的位置，税收自动增加到T3，从而预算由赤字趋向盈余，对社会总需求会产生抑制作用。第二，政府支出的自动稳定性。经济学家们一致认为，对个人的转移支付计划是普遍的自动稳定器。转移支付计划是在个人收入下降到非常低时，为维持他们的生活水平而向他们提供的。如公共救济款及对有儿童家庭的援助等福利计划和失业救济金。如果国民经济出现衰退，就会有一大批男女具备申请失业救济金的资格，政府必须对失业者支付津贴或救济金，以使他们能够进行必要的开支，使国民经济中的总需求不致下降过多；同样，如果经济繁荣来临，失业者可重新获得工作机会，在总需求接近充分就业水平时，政府就可以停止这种救济性的支出，使总需求不至于过旺。2、相机抉择的财政政策相机抉择的财政政策意味着某些财政政策本身没有自动稳定的作用，需要借助外力才能对经济产生调节作用。一般来说，这种政策是政府根据当时的经济形势，采用不同的财政措施，以消除通货膨胀缺口或通货紧缩缺口，是政府利用国家财力有意识干预经济运行的行为。按照财政政策的早期理论，相机抉择的财政政策包括汲水政策和补偿政策。在20世纪30年代的世界性经济危机中，美国实施的罗斯福一霍普金斯计划(1929-1933年)、日本实施的时局匡救政策(1932年)等，都是所谓的“汲水政策”。从字面上看，这种政策就是水泵里缺水不能吸进地下水，需要注入少许引水，以恢复抽出地下水的能力。按照汉森的财政理论，汲水政策是对付经济波动的财政政策，是在经济萧条时靠付出一定数额的公共投资使经济自动恢复其活力的政策。汲水政策有四个特点：第一，汲水政策是一种诱导景气复苏的政策，是以经济本身所具有的自发恢复能力为前提的治理萧条政策；第二，汲水政策的载体是公共投资，以扩大公共投资规模作为启动民间投资的手段；第三，财政支出规模是有限的，不进行超额的支出，只要使民间投资恢复活力即可；第四，汲水政策是一种短期的财政政策，随着经济萧条的消失而不复存在。补偿政策是政府有意识地从当时经济状态的反方向调节景气变动幅度的财政政策，以达到稳定经济波动的目的。在经济繁荣时期，为了减少通货膨胀因素，政府通过增收减支等政策以抑制和减少民间的过剩需求；而在经济萧条时期，为了减少通货紧缩因素，政府又必须通过增支减收等政策来增加消费和投资需求，谋求整个社会经济有效需求的增加。可以看出，补偿政策和汲水政策虽然都是政府有意识的干预政策，但其区别也是很明显的：第一，汲水政策只是借助公共投资以补偿民间投资的减退，是医治经济萧条的处方；而补偿政策是一种全面的干预政策，它不仅在使经济从萧条走向繁荣中得到应用，而且还可用于控制经济过度繁荣。第二，汲水政策的实现工具只有公共投资，而补偿政策的载体不仅包括公共投资，还有所得税、消费税、转移支付、财政补偿等。第三，汲水政策的公共投资不能是超额的，而补偿政策的财政收支可以超额增长。第四，汲水政策的调节对象是民间投资，而补偿政策的调节对象是社会经济的有效需求。（三）按对社会经济活动的影响，可分为分配性的、调节性的和再分配性的财政政策。1、分配性的财政政策分配性的财政政策将公共服务和利益分配给所有人口中的特定部分个人、团体、公司和社区。某些分配政策只向少数几个受益者提供利益，另一些政策可能向众多的人口提供利益。如农业产品价格补贴计划，只是对生产特定农产品的农民有利。在分配性的财政政策之下，并没有不同人口之间寻求利益的直接竞争，受益者的得益并不意味着任何特定的团体支付的失益，而是由公共财政支付。2、调节性财政政策调节性财政政策将限制和约定加诸于特定的个人和团体的行动。这类政策减少了那些受调节人的自由和权力。因此，调节性政策不同于分配政策，因为分配政策的实施实际上只会增加有关个人和团体的自由与权力。某些调节性政策是对行为的基本原则进行规定，即指令应当采取某些行动，或命令不要采取另一些行动。例如，税法上就明确规定，哪些成本可以列支，哪些成本不可以列支。3、再分配性财政政策再分配性财政政策是指政府在社会各阶层或团体中针对财富、收入、财产等所进行的转移性分配。由于再分配政策涉及财富的再配置，所以再分配政策的制定和实施都有一定的难度。那些拥有财富的人往往掌握着一定的权力或是有较大的经济能力，而本身又不愿意放弃他们所拥有利益。实施再分配性的财政政策的主要手段有累进所得税、转移支付等。累进所得税制建立在支付能力原则的基础上，而且边际税率呈上升趋势，具有强烈的再分配性。然而，由于各种抵免、豁免、扣除、不予计划和税收“漏洞”的存在，在一定程度上削弱了它的再分配性质。（四）从财政政策的作用层次上划分，可以分为宏观财政政策和微观财政政策。1．宏观财政政策宏观财政政策是指通过公共收支总量来调整经济的财政政策。宏观财政政策分为自动稳定的财政政策和相机抉择的财政政策。这是我们在前面介绍过的一种分类的内容，在此我们不再赘述。2．微观财政政策微观财政政策是指通过调节微观经济主体的行为，解决微观经济行为主体的激励问题和资源配置问题。微观财政政策目标一般通过税收政策手段和财政支出政策手段来实现。(1)税收政策措施。调整微观经济活动的税收政策措施主要表现在两个方面：一是通过与基本税制结构有关的税收政策措施，即通过各税种纳税人的确定、税基的确定、税率的变化以及征收范围的变化等来实现。二是通过背离与基本税制结构有关的税收政策措施，体现为税法中的一些特殊法律条款，给予特定纳税人或特定类型活动以各种税收优惠待遇，这就是所谓的“税收支出政策”。(2)支出政策措施。调整微观经济活动的支出政策措施主要表现为财政补贴。财政补贴是指国家为了有计划地调节社会供求和社会经济生活，通过财政性资金的再分配给予生产者、经营者和消费者以一定的财政性特定补助，来诱导他们向预定的调节目标努力的经济手段。（五）按所分配的利益种类可分为物质性财政政策和信号性财政政策。三、财政政策目标（一）财政政策目标体系：一般有四大类。两个层次组成，即：经济稳定；经济发展；公平分配；平衡预算。前三类属于第一层次全局性目标，后一类属于第二层次局部性目标亦即财政自身目标。财政政策目标中的经济稳定包括：1、充分就业；2、物价稳定；3、经济增长；4、国际收支平衡。财政政策目前中的经济发展，是指以人为本、全面协调和可持续发展。（二）财政政策目标的互扰性1、物价稳定与充分就业的矛盾按照凯恩斯经济学的理论观点，充分就业与物价稳定之间本来是可以协调的，因为需求不足引起失业，过度需求引起通货膨胀，只要消除了需求不足而又不造成过度需求，那就可以既有充分就业，又有物价稳定了。即是说，在充分就业之前，不会出现真正的通货膨胀，只有达到充分就业之后，需求继续增大，形成过度需求，这时才会有真正的通货膨胀。我们前面介绍了菲利普斯曲线，根据菲利普斯曲线，失业率与货币工资增长率之间存在负相关关系，即失业率越低，货币工资增长率越高；失业率越高，货币工资增长率越低。菲利普斯曲线表明，物价稳定和充分就业难以两全，要降低通货膨胀率，就必须以失业率的提高为代价，要降低失业率，就必须以通货膨胀率的上升为代价。但经济运行的现实往往是在充分就业之前，社会上的物价往往已经上涨，在这种情况下，也并不存在有效需求不足问题，如果再实行扩张性的财政政策来扩大就业时只能使通货膨胀更加严重。在这情况下，菲利普斯曲线向上平行移动，如图9－2所示，菲利普斯曲线从A移动到B，在经济处于C点的时候，扩张性的财政政策只带来了物价水平的提高，即从C点到达新的均衡点D，这时候失业率却没有伴随着通货膨胀率的上升而下降。通货膨胀率图9—2向外移动的菲利浦斯曲线从上面的分析看出，在财政政策的实施过程中，要同时达到这两个目标是很困难的，这时候便需要各种经济政策的配合了，如辅之以货币政策，收人分配政策等。2、物价稳定与经济增长之间的矛盾在正常情况下，物价稳定是有利于促进经济增长的，但在市场经济中，由于物价稳定通常以牺牲充分就业为代价，而充分就业才是促使经济增长的主要动力，这样在物价稳定和经济增长之间便产生了矛盾。要么以物价稳定、低就业率来换取经济稳定增长，要么以物价水平上涨和较高的就业率来换取经济的快速增长。但是如果物价上涨并导致严重的通货膨胀，从长期来看，经济增长也是难以继续的。因而这二者也被认为是“鱼与熊掌不可兼得”的。各国政府只能根据实际情况，以某一目标为主要目标而牺牲其他目标，或者通过财政政策、货币政策和收入分配政策等结合使用来协调这些矛盾。3、经济增长、充分就业和国际收支平衡之间的矛盾