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9－1第九章西方国家政府关系比较【内容提要】以国家结构形式和政府间的权限划分为双重标准，西方国家内部政府关系可划分为四种不同的模式，即中央集权型单一制国家模式、地方分权型单一制国家模式、集权与分权的联邦制国家模式。本节通过以西方国家内部政府关系最核心的三重关系，即权力关系、财政关系和行政关系为楔子，对西方国家内部政府关系进行比较分析。本节从政府与政党、利益集团和非营利组织的关系这三方面对西方国家外部政府关系进行比较分析。政府与执政党、和在野党的关系构成政府与政党关系比较的基本内容。通过对西方各国利益集团影响政府方式、重心等方面进行比较，揭示西方各国不同的政党制度和利益集团作用的不同是如何影响其政府的构成和运作的。非营利组织的存在价值在于为“市场失灵”与“政府失灵”设置了一块缓冲地带，因此，西方国家的非营利组织在提供公共物品、弥补契约失灵、代行政府职能等方面，发挥了越来越重要的作用。而且，西方政府与非营利组织关系的基本模式都趋向于“合作伙伴关系”。只是由于各国对市场干预的程度不同，非营利组织发挥的作用也不尽相同。简单地说，西方国家政府关系包括两方面的内容，即内部关系和外部关系。内部关系指中央政府与地方政府的关系，联邦政府、州政府与地方政府的关系；外部关系指西方政府与其他的政权机关的关系，西方政府与政党、西方政府与利益集团、西方政府与非营利组织的关系。西方政府职能的发挥因政府内、外部关系的不同配置表现出不同的特点。第一节西方国家内部政府关系一般说来，国家内部政府关系可分为两层次：一是国家结构形式，由此可分为单一制国家和联邦制国家两种基本类型。在单一制国家中，表现为中央和地方政府的关系；在联邦制国家中，表现为联邦政府、州政府和地方政府的关系。二是政府间的权限划分，由此可分为集权型国家和分权型国家，如单一制国家就有地方分权型和中央集权型单一制国家，而联邦制国家政府内部关系也有集权与分权之别。政府关系所包含的内容十分广泛，包括权力关系、政策关系、机构关系、财政关系、监督关系、合作关系、法律关系、司法关系等，但从决定政府关系的基本格局和性质的因素来看，政府的关系主要有三重关系构成：一是权力关系，主要考察政府间权力划分的基础、依据和方式，它是政府间关系的基础，决定了中央与地方（联邦、州与地方）各级政府的地位和职权范围；二是财政关系，主要考察政府间的财权划分和财力分配、中央对地方（联邦对州和地方）财政的补贴和控制以及财政审计和监督等，它是国内政府间关系的核心，直接决9－2定各级政府实现其职权的能力；三是行政关系，主要考察中央对地方（联邦对州和地方）的领导或指导关系、监控与合作关系。一、中央政府与地方政府的关系单一制国家是由若干行政区域构成的单一主权国家的结构形式，它实行统一的中央集权。在单一制形式下，全国只有一个立法机关和中央政府，并有统一的宪法和统一的国籍。单一制国家的政府内部关系是中央与地方的关系。中央享有最高的权力，地方政府的权力或自治权限源自中央政府或受制于中央政府；中央政府很大程度上决定着国家行政区域的划分和地方政府的设置；地方政府必须执行中央政府的指示，接受中央政府的控制和监督。按照地方职权的大小，单一制国家又可分为中央集权型单一制国家和地方分权型单一制国家。在中央集权型单一制国家中，地方政府在中央政府的严格控制下行使职权，由中央委派官员或由地方选出官员代表中央管理地方行政事务，地方居民没有自治权，或地方虽设有自治机关，但自治权受中央政府的严格控制。法国是典型的中央集权型单一制国家。在地方分权型单一制国家中，地方居民依法自主组织地方公共机关，并在中央政府监督下依法自主处理本地区事务，中央不得干涉地方事务。英国、日本是典型的地方分权型单一制国家。以下就是以英国、日本、法国为对象对单一制国家政府的三重关系进行比较分析。1．权力关系在单一制国家，除了宪法对中央政府与地方政府间的权力关系作原则性的规定和确认外，那些直接源于宪法的有关地方政府的法律，也是中央与地方权力关系的重要基础，如日本的《地方自治法》、英国的《地方政府法》、法国的《权力下放法案》。中央与地方的权力划分，是在保证中央对地方政府的有效控制和统一指挥的前提下进行的。因此，在权力划分中，中央处于绝对的主导地位，并且对权力划分的实际效果起主导作用。（1）权力划分的方式。主要有地方分权型国家法律化的权力划分和中央集权型行政化的权力划分两种类型。法律化的权力划分方式中，地方政府的权力不是直接来源于中央政府的权力授予，而是来源于法律。如英国地方政府的权力主要来源于三类法律：地方政府基本法，这类法律授予地方政府一般的权力；专门职能法，授予地方政府有关专业管理的权力；地方政府私法案，通过法律的个别授权确定地方是自治权限。而日本实行地方自治，中央政府与地方政府相互之间在法律地位上是平等的，中央与地方的权限分配在宪法中列有专章（第八章）讨论，日本国宪法第92条明确规定关于地方公共团体及其经营事项，应依地方自治之本旨，以法律规定之。地方政府根据宪法和自治法，有权自主处理公共事务、团体委托事务、行政事务和中央机关委托事务，包括在不与法令相抵触的前提下，制定地方条例和规则。行政化权力划分的方式中，宪法一般不对地方权力作具体的规定，在概括授权的情况下，地方政府的法定职权要转化为实际权力，主要通过中央政府的行政调节。如法国中央政府在地方政府（大区、省）都派驻共和国专员，作为中央在地方的代理人，负责监督地方政府的行政管理。共和国专员的具体权力大小自然由中央政府确定，所以法国地方政府长期缺9－3乏自主权，直到20世纪80年代（《权力下放法案》）这种局面才有所改善。（2）对地方政府不履行职权或不当履行的处置。在英国，当地方议会不履行法定的义务，中央主管部长可宣布该议会渎职。对此，中央主管部长可采取的处置方法有：部长代理执行，代理执行的费用由地方有关机构承担；部长可发布正式命令，限定其限期执行，若命令还得不到执行，可请求法院发布令状强制其执行；转移职权，让其他机构代为执行。法国也存在代执行权，如在预算方面，当出现市镇议会或省议会没能在规定的期限内通过预算，通过的预算收支不平衡或没有将某项强制型开支列入预算等情况时，国家代表有权代替地方议会行使上述权力；当市镇长作为国家公职人员拒绝或忽视履行某一法律规定其行使的职责时，省长在对其发布命令后，可自己或通过专门代表代替其行使职权。（3）立法权的分配与控制。各国均有规定地方政府在执行中央政府制定的法律、法规和条例的同时，还有权就属于自己管理和执行的事务制定条例，但立法控制程度有所区别。地方分权模式中，英国有采纳法案制度，即国会关于地方自治行政制定法律后，地方政府得按照本地情况，因地制宜，斟酌采用；日本国宪法第95条也规定，仅适用于某一地方公共团体之特别法，非依法律规定，获得该地方公共团体选民投票过半数之同意，国会不得制定之。在英国，法律授权中央政府部长制定用于地方政府的各种细则；地方政府的决议，如果事关重大，必须由中央政府或有关部门审核批准后才能实行。但条件法制度也规定，地方政府提出法案，须经过相当时期才作表决，所以在必要时要求中央政府暂时承认其效力，而后再由国会议决之。日本地方政府虽有权就属于自己管理和执行事务制定条例，但不得违反中央制定的法规和政令，同时制定、修改或废止条例必须报中央自治大臣批准。在中央集权模式中法国地方政府的决议，只有具备并已转交国家代表这两个条件，才具有完全执行力。国家代表有权对其合法性进行监督，1982年前国家代表有权宣布他认为与法律不符的决议无效。1982年以来，在决议送达后的两月内，国家代表可以就他认为有争议的决议向行政法院提起诉讼。在紧急情况下，可以使用“缩短缓期”这一新程序。此外还存在事前审批制度，如地方政府制定的涉及私法的法规必须受上级行政机关的批准。行政法院体制的国家（如法国），地方行政事务如有违法情形，有地方行政法院、中央行政法院，由相关当事人依诉讼程序提起行政诉讼，加以审理、判决，令其改进；地方政府政令是否符合国家法令，事先要请示中央行政法院意见。2．财政关系单一制国家属于集权型财政体制，中央政府权限很大，地方虽有一定自主权，但财政收入却要在一定程度上依赖于中央财政的补贴或拨款；中央政府对地方的财政具有很大的监督权和控制权，监督和审计地方的财务，控制地方的财政收支规模。（1）从财力划分，实行有利于中央的分税制，中央财政收入一般占到全国财政总收入的60-80%，地方财政收入只占20-40%。如日本战后以来，中央税一直占全国税收总额65%9－4左右，而地方税只占35%左右；中央政府通过地方税明确规定地方课征地方税的种类和税率；中央政府通过地方财产法明确规定中央与地方财政上的分配关系。法国1982年的《地方财政法》规定，今年在一年内或跨财政年度内不得增加税收，这就使得地方收入的税收部分有所减少。由此可见，中央政府在政府间财力分配关系中占主导地位。（2）从中央对地方财政开支上看，主要有以下几种方式：①财政拨款和补助。中央政府通过对地方财政的补助所进行的控制是最核心的控制。英国与日本地方政府财政收入中均有40%以上是依靠中央的财政拨款和补助。而法国各省收入结构中，中央政府通过专项补贴和一揽子运转拨款向各省的拨款占60%以上。中央财政以财政补助金作诱导，引导地方政府贯彻中央政府的方针、政策。②中央编制地方财政计划，控制地方财政规模。如日本地方制定预算必须按中央政府的预算比例，并接受自治大臣的指导。法国地方议会有权编制和批准地方雨伞，但这些预算的编制都应得到中央政府的核定。此外，国家代表拥有代执行权（如前所述），作为中央对地方财政预算的控制和干预手段。而英国政府则通过认可地方主要经费计划，使用现金限制、限制使用拨款等一系列手段控制地方开支规模。③中央对地方公债发行和贷款的批准。举债收入是地方政府进行公共投资的重要资金来源，在地方政府收入结构中占有很大的比重，但中央政府一般对此都有所控制。如日本地方政府根据法律的规定可以举债，但举债及变更举债的方法、利率、偿还方法、数量等必须在最短的时间内得到中央政府或自治大臣的同意。英国在1980年法律颁布以前，为了防止开支超支，只有经议会全面批准或专项批准方可借款，实施借款要由中央政府逐项批准。（3）从中央对地方财政的审计和监督上看，各国对此都有严格的规定，这也是政府间财政关系的重要组成部分。如英国地方政府的所有账目都应接受主计长和审计长的检查，主计长和审计长有权查核地方政府财务管理的运转是否良好和有效。日本政府也规定，中央政府或自治大臣认为有必要时，可以对地方政府的账目进行检查或要求地方政府就与财务有关的事项提出报告。而中央集权模式的法国的财政监督更为严密，设有一套完整的监督体系。主要的监督机构有直属经济与财政部领导的财政总监、财务监察官和独立的审计院三个机构，此外，预算都和会计局也负有一部分监督责任。如大区审计院有权对地方财政的收支运作、投资目的和手段、公共设施费用、借贷份额、负债及偿还能力，行政管理费用实行监督等。它不仅对地方政府财政收支的合法性进行监督，而且对其管理及其效益进行审计。同时，它还对地方行政机构及其管辖的公共机构和其参与的组织的账目进行审核。3．行政关系各级政府在一定权限划分和财政分配基础上，为管理社会公共事务所形成的活动关系，就是政府间的行政关系。其基本形式取决于政府间的权力关系和财政关系。政府间的行政关系主要是行政领导关系、指导关系和行政监督控制关系，在这方面，中央集权模式的国家和地方分权模式的国家既有区别，又存在一些共同点。9－5（1）行政领导或指导关系。在地方分权模式的国家中，如英国，地方政府职权的取得与扩大，都必须经国会批准，因而，地方的职权是由法律规定的，受法律保护，中央政府不得直接干涉。各级地方议会是各地方唯一的合法统治机构，它既是立法机构，也是行政机构。因此，不论从权力关系上还是从机构关系上看，中央政府都不能视地方政府为领导对象，它们之间仅仅存在行政指导关系。而在中央集权模式的国家中，如法国，由于法律只对地方政府做出一般、概括的授权规定或对地方政府的职权