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第九章政府间的转移支付制度教学要求：通过本章学习，目的是希望可以让学生对政府间的转移支付制度有全面的了解，掌握我国财政转移支付的原则以及支付额的确定方法，认识我国现有转移支付制度的结构，存在的问题，并思考如何进一步完善。本章提要：财政转移支付制度是政府间财力单方面转移的制度体系。转移支付制度的成因：一是调节财政纵向和横向平衡，实现全国各地公共服务水平的均等化；二是消除公共产品的外溢性；三是实现中央政府的调控意图。转移支付模式按照转移方向有纵向转移支付和横向转移支付两种。转移支付由多种形式构成，通常采取公式化转移、成本补偿性补助和专项补助等补助金制度和税收分享制度；从资金用途看，转移支付有无条件拨款和有条件拨款两类，通常均衡拨款是核心。我国广义的转移支付体系具体包括税收返还、体制补助或上解、年终结算补助或上解、专项转移、公式化的转移支付制度等5种形式；总体上是“分级包干”体制和分税制中提出的转移支付的混合体。1995年后，以因素法为基础计算标准收、支的过渡性转移支付，属于一般性财力均衡拨款。其特点：一是不调整地方既得利益，中央从收入增量中拿出一部分资金用于过渡期财政转移；二是力求公平、公正“过渡”的特点较明显；三是突出重点，体现对民族地区的照顾。目前我国财政专项拨款的项目主要包括农村税费改革设计的公式化专项转移、缉私罚没收入转移支付、天然林保护减收转移支付，等等。本章关键词：均衡转移，标准收支，专项转移教学重点难点：重点：政府间转移支出的涵义、类型，我国现有转移支付制度的结构、缺陷和完善以及一般性转移支付。难点：一般性转移支付额的确定和客观性转移中标准支出、影响因素和标准收入的确定。教学过程：第一节政府间财政转移的基本原理一、政府间财政转移支付的含义转移支付、政府转移支付、政府间转移支付、政府间财政转移支付四者概念的区别。转移支付是指货币资金、商品、服务或金融资产的所有权由一方向另一方进行单方面的无偿性转移，转移的对象可以是现金，也可以是实物。政府转移支付包括两个层次，一是指国际间的转移支付；二是一个国家内部的转移支付。政府间转移支付就是一个国家内部的各级政府之间或同级政府之间在既定的职能、支出责任和税收划分框架下，通过财政性资金的拨付来调节各政府收支水平的一项制度。政府间财政转移支付属于政府转移支付中的一部分，当财政全面管理政府的一切资金时，政府间转移支付和政府间财政转移支付这二者的概念相同；否则政府间转移支付的涵盖范围大于政府间财政转移支付。政府间财政转移支付制度的建立和完善成为分税制财政管理体制的重要内容。二、政府间财政转移支付制度的成因（一）调节财政纵向和横向平衡1．纵向失衡。这是指由于地方政府所承担的支出责任与它们的收入能力不相匹配所造成的地方本级财政收支的不平衡。2．横向失衡。这是指由于各地方政府间收入增长能力与支出需求存在差异而造成的地方政府间的不平衡。（二）消除公共产品的外溢性（三）实现中央政府的调控意图三、政府间财政转移支付的模式（一）纵向转移支付纵向转移支付是指上下级政府间的资金转移，既包括上级财政的向下拨款，也包括下级财政对上级财政的上缴，也称“父子资助式”。即上级政府通过特定的财政体制把各地区所创造的财力数量不等地集中起来，再根据实施宏观调控的需要和各地区财政收支平衡状况，将集中起来的部分财政资金不等地分配给各地区，以此实现各地区间财力配置的相对均等。（二）横向转移支付横向转移支付是指同级地方政府间发生的资金平行转移，一般是富裕地区向贫困地区提供资金援助，也称“兄弟互助式”。（三）纵横交叉转移支付即以纵向转移为主，横向转移为辅，纵横交叉，相互配合。中央政府的纵向转移支付侧重于实现国家的宏观调控目标，地方政府间的横向转移支付主要用于补充经济不发达地区的财力不足。四、政府间财政转移支付的方式转移支付由多种方式构成，通常采取公式化转移、成本补偿性补助以及专项补助等补助金制度和税收分享制度。1．按税收来源地划分收入的方法形成的共享税。2．公式化转移支付。即借助客观因素来确定量化标准而进行政府间的收入转移。均等化的公式转移意味着取消主观判断，具有客观性，便于实现资金分配的透明性、确定性和公平性。3．成本补偿性补助。这是以补偿项目的外溢性为主要目的进行的有条件补助，补助时中央给地方从事某种活动的全部或部分（地方配套资金）费用，因此，成本补偿性补助与政府支出项目紧密联系在一起。4．专项补助。即中央财政向地方财政的专项拨款。它是指中央财政根据特定用途及地方的特殊情况，将自己掌管的财力拨付给地方财政的专项资金。五、政府间转移支付的主要类别（一）按拨款的限制性为依据划分为均衡拨款和专项拨款（二）按拨款的目的为依据划分为收入均等化拨款和收支均衡拨款（三）我国的转移支付划分为财力性转移支付和专项转移支付第二节我国政府间转移支付体系的基本构架一、政府间转移支付的结构（一）我国广义的转移支付体系我国转移支付体系是“分级包干”体制和分税制中提出的转移支付的混合体，转移支付形式具有多样性，具体形式有5种。1．税收返还。2．体制补助或上解。3．年终结算补助或上解。4.专项转移。5．公式化的转移支付制度。（二）我国财政预算管理体制的创新1．以奖代补。以奖代补主要适用于对县级财政关系的协调。2．实行中央、省、市县三级财政管理体制。（三）我国政府间转移支付制度的法规体系1．一般财政转移支付。2．专项转移。二、我国转移支付制度的缺陷（一）制度欠规范、转移支付项目不合理，资金监管不力，效益低下,均衡效果差（二）转移支付结构上，税收返还和专项拨款比重过大，没有达到地区均衡效果三、我国转移支付制度的完善（一）合理确定目标，增强各级政府收支关系的对称性（二）调整转移支付结构，加大均等化转移支付数量，强化公平的力度（三）改基数法为客观因素法（四）借鉴国际经验形成规范的转移支付公式第三节我国均衡性转移的总体设计一、一般均衡性财政转移支付的基本原则1．不调整地方既得利益。2．力求公平、公正。3．突出重点，体现对民族地区的照顾。二、均衡拨款制度建设的基本思路国际通行的规范的均衡拨款应参照各级地方政府的标准收、支确定，“标准收入”是按照各地自有及共享收入项目的实有税基和平均的收入努力程度估算的应有收入；“标准支出”是指在相同的支出效率前提下，实现同等水平公共服务能力所需的财政支出。在我国，由于一些基础数据难以取得，大部分项目的“标准收支”测算比较困难，而且又由于中央政府转移支付的财力有限，客观因素不全面、不准确，以及支出确认方法具有差异性等方面的原因，使得一般的均衡拨款方法不能完全反映中央政府的政策取向和各地客观支出的需要，因此，应该增加对民族地区的政策性转移支付。三、一般性财政转移支付额的确定一般性转移支付额的计算公式表示为:某地区该地区该地区该地区一般性转＝(标准财一标准财)×转移支移支付额政支出政收入付系数第四节客观性转移中标准支出的确定一、标准财政支出的改进趋势（一）支出项目的分类更加细化（二）按影响支出的有关因素分别建立支出模型（三）因素选择更加合理（四）计算方法更加科学规范化二、地方标准支出的分项测算(一)行政和公检法部门标准支出的测算行政公检法部门标准支出分标准人员经费和标准公用经费两部分分别计算确定。1．标准人员经费。2．标准公用经费。(二)教育部门标准支出的测算教育部门标准支出分人员经费、事业费和取暖费三部分，按省、地市、县三级分别测算。1．人员经费标准支出。2．事业费补助标准支出。3．教育部门取暖费标准支出。（三）农林水等部门取暖费支出的测算取暖费支出测算按照标准财政供养人数和人均取暖费支出标准分省、地、县三级计算确定。(四)城市维护建设标准支出的测算城市维护建设支出主要用于城市道路等基础设施、城市公用事业以及城市住房建设等方面。(五)工会经费、住房公积金标准支出的测算工会经费、住房公积金按测算各部门标准支出中人员经费的一定比例计算。(六)社会保障补助标准支出的测算1．养老保险基金补助支出。2．国有下岗职工基本生活保障支出。(七)困难企业职工取暖费标准支出的测算(八)抚恤和社会救济标准支出的测算(九)离退休经费标准支出的测算(十)粮食风险基金标准支出的测算(十一)农业生产标准支出的测算(十二)地质灾害治理标准支出的测算(十三)廉租房建设标准支出的测算(十四)乡村道路建设标准支出的测算(十五)村级管理标准支出的测算第五节客观性转移中影响因素的确定一、客观因素的选择（一）客观因素通过回归分析方法筛选确定(二)公用经费的影响因素1．公用经费影响因素的选择。2．计算公用经费采用数据的来源。二、标准财政供养人口指标的核定方法(一)标准在职职工人数的测算1．省级标准在职职工人数。2．地级标准在职职工人数。(二)标准离退休人数测算说明。第六节客观性转移中标准收入的确定一、标准收入测算方法的变迁国际上对地方收入能力进行分析的通行做法是按照税基和税率计算标准收入。严格意义上的标准财政收入，一般根据各税种的不同情况，分别采用“标准税基×标准税率”和“收入基数×（１＋相关因素增长率）”等办法计算确定。我国对标准财政收入的确定口径经历了不同的变化过程。（一）1995年的采用“财力”指标1．“财力”指标的计算口径财力=地方本级收入+体制补助(或－体制上解)+税收返还2．收入努力不足额的计算（二）1996年后采用“标准收入”指标（三）地方标准收入的构成各地区地方标准收入=该地区地方本级标准收入+中央补助该地区收入－该地区上解中央支出二、2003年标准收入的分项测算(一)增值税标准收入的测算增值税应征收入的计算公式为:增值税分类有效税率该地区批发零售贸易零售贸易增加值该地区批发＋分类有效税率该地区工业增值税工业增加值该地区＝应征收入某地区增值税(二)营业税标准收入的测算1．不同税目的营业税采取不同的方法确定。营业税标准收入测算方法用公式表示为:收入标准营业税交通运输业＋收入标准营业税销售不动产＋收入标准营业税餐饮业＋收入标准营业税建筑业＋的交通运输业实际收入服务业、除公路运输外业、邮电通信业、文化体育该地区金融保险业、＝收入标准营业税某地区2．“四行业”营业税应征收入根据决算收入统一适当调整。（1）建筑业营业税应征收入的测算。某地区建筑业营收税应征收入=该地区建筑业总收入×建筑业营业税分类有效税率建筑业营业税分类有效税率=分类建筑业营业税总收入÷分类建筑业总收入×100％（2）餐饮业营业税应征收入的测算某地区餐饮业营收税应征收入=该地区餐饮业零售总额×餐饮业营业税分类有效税率餐饮业分类有效税率=分类餐饮业营业税总收入÷分类餐饮业零售总额×100％（3）销售不动产营业税应征收入的测算某地区销售小动产营收税应征收入=该地区商品房销售额×商品房销售业营业税分类有效税率商品房销售营业税分类有效税率=分类销售不动产营业税总收入÷分类商品房销售总额×100％（4）公路运输业营业税应征收入的测算某地区公路运输业营业税应征收入=该地区公路运输周转量×公路运输业营业税分类有效税率公路运输业营业税分类有效税率=分类公路运输业营业税总收入÷分类公路运输总周转量×100％（三）城市维护建设税标准收入的测算城市维护建设税标准收入根据增值税、营业税标准收入和消费税实际收入与各地区城市维护建设税有效税率计算确定。用公式表示为：％决算数该地区营业税＋决算数该地区消费稅＋决算数该地区增值税决算数该地区城市维护建设稅实际收入消费税该地区＋标准收入营业税该地区＋标准收入增值税该地区＝有效税率城市维护建设税该地区实际收入消费税该地区＋标准收入营业税该地区＋标准收入增值税该地区＝标准收入维护建设稅某地区城市100(四)资源税标准收入的测算资源税标准收入的计算公式为：实际收入其他资源税该地区＋单位税额等应稅品目该地区煤炭品目产量煤炭等应稅该地区＝实际收入其他资源税该地区＋标准收入应稅品目资源税个该地区煤炭等＝标准收入资源税某地区5(五)城镇土地使用税标准收入的测算城镇土地使用税应征收入用公式表示为：GD