第二单元无公害农产品国际视角

1第二单元：无公害农产品国际视角第三讲：日本进口食品安全管理体制和蔬菜农药残留标准授课专家：石敏俊，筑波大学生命环境科学研究生院农业经济系日本进口食品安全管理体制和蔬菜农药残留标准石敏俊筑波大学生命环境科学研究生院农业经济系一、中国对日蔬菜出口贸易动向与农药残留超标问题蔬菜是中国农产品出口最有竞争力的产品之一。2001年蔬菜出口额达到23.39亿美元，占农产品出口总额的17%。其中，对日蔬菜出口在蔬菜出口中以及对日农产品出口贸易中占有重要地位。2001年中国对日蔬菜出口额达到16.09亿美元占蔬菜出口额的75%，占中国对日农产品出口额的25%。中国产蔬菜进口对于日本农产品贸易也具有重要的意义。1996年至2000年的5年中，日本新鲜蔬菜的进口量增长了1.5倍，其中中国产蔬菜进口增长了3.4倍。2000年日本进口的新鲜蔬菜总量中，中国产蔬菜占34.9%，高踞首位。但是，近年来，进口蔬菜的农药残留超标现象越来越引起日方注意。在食品卫生检疫中，被查出农药残留超标的中国产蔬菜申报进口件数1999年为11件，2001年达到127件。因此，日本将中国产蔬菜进口的农药残留含量列为重点检查对象，加强了对中国产蔬菜进口的检查。例如，在中国产蔬菜进口检查项目中追加了日本没有登录的但在中国等地广泛使用的有机磷农药等内容，并将2002年1月作为“中国产蔬菜进口检查强化月”，对申报进口的中国产蔬菜实施了100％的“监视检查”。之后，又以多次检查发现农药残留超标现象为由，将中国产的新鲜韭菜，冷冻韭菜等4种蔬菜改为“命令检查”对象。2002年3月起，由于媒体报2道了中国产菠菜被检出农药残留超标，开始加强对中国产菠菜的检查，包括增加盐酸类农药等检查项目，增加“监视检查”，“命令检查”和“自主检查”的样本数。2002年3月20日至10月底，日本各地的食品卫生检疫所共对1,949件申报进口的中国产蔬菜实施了检查，其中查出农药残留标准超标的有73件，超标率为3。7%。由于在检查中多次发现农药残留超标现象，日本政府在5月和6月两次向中国政府提出采取控制农药残留超标菠菜对日出口的要求。6月，日本政府要求进口商对于未经食品检疫所的有机盐酸类农药检查的中国产菠菜，在进入国内流通销售之前实施“自主检查”；7月，又要求进口商自发停止进口多次被检出农药残留超标的中国产菠菜。之后，日本政府根据修改后的食品卫生法，开始酝酿对中国产菠菜实行禁止进口措施。经过与中国有关部门多次磋商，中国方面同意加强对日出口蔬菜的检验，只允许对日出口检验合格的产品。日本政府以此为由，最终没有采取禁止中国产菠菜进口措施。对于中国对日出口蔬菜的农药残留问题的原因，中日双方的见解不同。中国方面认为日本的农药残留标准不合理，属于绿色壁垒，媒体曾经几次报道过中国有关方面的此类见解，反之日本方面则认为主要原因在于出口蔬菜生产过程中农药使用管理不严所致。本文的目的是通过分析日本进口农产品的卫生检疫体制，特别是农药残留标准，对于日本的进口蔬菜农药残留标准是否属于绿色壁垒作出判断，并为保持和扩大中国对日蔬菜出口提供参考。二、日本对于进口食品安全管理体制的法律框架和基本流程（一）日本关于进口食品安全管理的主要法规条例日本关于进口食品安全管理的法规条例主要有三个：植物防疫法（1950），家畜传染病预防法（1951）和食品卫生法（1947）。（1）植物防疫法适用于进口植物检疫，包括蔬菜，水果，谷物，豆类，花卉，种子等，农林水产省所管的植物防疫所为其执行机构。（2）家畜传染病预防法适用于进口动物检疫，包括各种活动物和畜产品，农3林水产省所管的动物检疫所为其执行机构。（3）食品卫生法主要是对进口食品的安全性进行检查，其对象包括所有的进口食品，厚生劳动省所管的食品卫生检疫所（相当于我国的卫生防疫站）为其执行机构。动植物检疫和食品卫生检疫的目的有所不同。动植物检疫的目的主要是防止那些对国内农牧业带来影响的有害病虫害和传染性疫病从海外传入境内，保障食品安全并非其直接目的。只有经过动植物检疫合格的农产品才能进入日本境内。对于作为食品是否安全进行检查的责任由食品卫生检疫来承担。只有经过食品检疫所检验合格的进口农产品，才能进入日本国内市场流通。我国农产品出口日本，有的受阻于动植物检疫措施，如水果，花卉，畜产品的病虫害检疫问题；有的则受阻于食品卫生检疫措施，如蔬菜的农药残留问题，加工食品的添加剂和保质期等食品安全问题。除了上述三个法规以外，农林规格制度（JAS法）要求国内市场流通的农产品，包括进口农产品，如果属于转基因食品，必须加以标识（用于榨油的油料作物除外）；另外，JAS法对有机农产品的规格标准作出了统一的规定，如果有加上有机农产品的标识，必须经过指定的机构认证。（二）日本进口食品安全管理和卫生检疫制度的基本流程进口食品的种类不同，食品安全管理和卫生检疫的流程也不同。加工食品和水产品类，进口后可以直接进入食品卫生检疫阶段；生鲜蔬菜水果，谷物，大豆以及畜产品，需要先经过动植物检疫合格之后，才能进入食品卫生检疫阶段。进口植物检疫进口植物检疫的对象包括蔬菜，水果，谷物，豆类，花卉，种子等，但其中经过干燥，腌制，调制等加工处理的植物产品不在检疫对象之列。植物防疫法规定以下产品禁止进口，由省令（部委颁布的条例）指定的禁止进口区域进口，或4者省令（部委颁布的条例）指定的经由禁止进口区域进口的植物；含有病菌及害虫（检疫有害动植物）的植物；土壤或带有泥土的植物。植物防疫法施行细则详细规定了禁止进口植物的具体区域和种类。但是，对于其中一些植物产品，病虫害的杀虫杀菌方法已在出口国开发研制出来，并且其效果也得当日本方面的认可的时候，在出口国采取了消毒措施等前提条件下，可以实行有条件的进口解禁。进口商应当向植物防疫所（全国共89个）提交出口国政府发行的植物检疫证明书和植物进口检查申请书，接受植物防疫部门的抽样检查。抽样检查发现有应隔离病虫害时将采取熏蒸消毒措施，如果没有有效的消毒方法则会要求货物退回出口国或就地销毁。日本在1996年修改了植物防疫法，并于1997年4月引入了“病虫害风险分析（PRA）”方式的检疫方法。PRA方式的检疫方法，是以FAO于1995年10月制定的“病虫害风险分析指南”为依据，通过指定“非检疫有害动植物”，对于非检疫有害动植物可以免除动植物检疫（或通过指定“检疫对象病虫害”，并对其进行重点检疫）。“非检疫有害动植物”的条件包括，在国内已经广泛分布；属于国内分布的品种，在国外尚未发现不同科属品质的存在；不属于公共防除对象；对国内农业不会带来有害影响等。在日本，于1997年4月有30种害虫，6种害菌，1998年8月有案可查3种害虫，4种害菌，累计63种动植物被指定为“非检疫有害动植物”。进口动物检疫进口动物检疫的对象包括各种活动物（牛，猪，鸡等）和畜产品（肉，内脏，火腿，肉肠等）。当然，活动物和畜产品的检疫方法不同。对于进口活动物，在进口口岸的临船检查之后，还要在指定的检查站对进口动物进行临床检查，血清反应检查等。对于进口畜产品，一般采取书面审查和抽样检查的方法。但是，从非清净国（家畜传染病污染区域）进口的畜产品，在提交检查申请书之前，必须经过消毒措施。检疫不合格的进口畜产品，将会被就地烧毁或采取其他措施。进口食品卫生检疫进口食品卫生检疫方法因食品种类不同而不同。进口食品卫生检疫手续从进5口商向厚生劳动省所管的食品卫生检疫所通过电子网络或书面提交食品进口报表和其他必要材料开始，之后将要经过以下“书面审查”和“实物检查”手续。首先是食品卫生监视员进行“书面审查”。现在，“书面审查”已采用装有审查支援系统的计算机自动审查方法。计算机根据食品进口报表的记载内容以及过去的记录作出判断。通过书面审查，将对合格的（毋须检查）商品和需要进行实物检查的商品作出区分。“实物检查”可以分为政府部门直接进行的“行政检查”和进口商自己负责进行的“自主检查”两类。“自主检查”也被称作“指定检查机关检查”，是指进口商自己带着样品到厚生劳动省指定的检查机关接受检查。三、日本进口食品卫生检疫措施的动向随着1995年食品卫生法的修改（1996年实施），进口食品卫生检疫中“行政检查”和“自主检查”的内容发生了很大变化。【食品卫生法修改前】“行政检查”包括由厚生劳动省食品检疫所的食品卫生监视员进行的官能检查等“现场检查”和采取食品留置方法的“实验室内检查”（针对农药残留和食品添加剂的理化性质检查）两类。当被采取食品留置检查方法时，在检查结果出来之前，之后的进口手续一律不能进行。而“自主检查”（指定检查机关检查）是指进口商在行政指导下（没有法律强制力）到指定检查机关接受“实验室内检查”。【食品卫生法修改后】政府部门直接进行的的“行政检查”，改为以“监视检查”为中心，采取食品留置方法的“实验室内检查”改为进口商的“自主检查”的范围，内容上有了很大变化。与此同时，“自主检查”则改为根据行政命令和行政指导的指定检查机关检查两类。“根据行政指导的指定检查机关检查”与食品卫生法修改前的“自主检查”6相同，“根据行政命令的指定检查机关检查”，则替代了过去的行政检查中的采取食品留置方法的“实验室内检查”，是根据1995年食品卫生法的修改新设置的，一般称作“命令检查”或“检查命令制度”。“命令检查”是指，对于由政令指定的蔬菜·水果及其加工品，牛肉·猪肉·鸡肉及其内脏，鱼肉制品，豆类等数十种食品（含器具），政府命令进口商应当自费负担，带着样品到指定检查机关实施“自主检查”的规定或制度。但是，实际上，“命令检查”的实施对象食品，往往是每年由厚生省在政令指定的数十种食品之中选择部分特定的出口国（甚至出口商）出口的特定商品。被通知需要实施“命令检查”的商品，在检查结果出来前不得进行后续的进口手续。检查不合格的商品将采取退货，废弃或转作非食用。随着“命令检查”的引入，“行政检查”改为由“监视检查”和其他行政检查两类。其他行政检查主要是指食品卫生监视员进行的现场检查。引入“监视检查”的目的是为了在掌握多种多样的进口食品的卫生状况的同时，快速顺利地办理进口手续。其最大特征是，由于不再采用留置检查方法，只要政府检查部门完成了采样作业，进口商可以不必等到检查结果出来就履行通关手续。因此，某种进口食品可能会在检查结果出来前就已经进入国内市场流通，这样“监视检查”就成了进口食品进入国内流通之前对其安全性进行最后把关的检查手段。“监视检查”每年都要制订年度实施计划，决定当年所要实施的对象食品，检查项目，检查样本数等。图5－1输入动植物、食品检疫的基本流程7【进口食品卫生检疫的新动向】日本进口食品检疫总的来说是朝着手续简单化·迅速化方向变化。除了以上所述的“行政检查”和“指定检查机关检查”方法的变化之外，1982年引入的“外国官方检查机关检查”制度也是进口手续简单化·迅速化的其中一环。所谓“外国官方检查机关检查”，是指进口商到经过厚生省登记认可的出口国的官方检查机关接受检查，并将其检查证明书添付于食品进口报表时，可以免去“实验室内检加工食品、鱼类和贝类生鲜青果物、粮食、大豆等家畜、畜产品《植物检疫》植物防疫所（农林水产省）《动物检疫》动物防疫所（农林水产省）退货、废弃、焚烧《食品检疫》检疫所（厚生劳动省）书面审查要审查不需要审查自主检查行政检查行政检查（监视检查）判定不合格合格食品等输入证明的发放退货、废弃、食用外转用通关手续国内流通8查”的制度。在日本进口食品检疫措施中，“外国官方检查机关检查”基本上相当于书面审查的功能。除了“外国官方检查机关检查”制度之外，进口手续简单化·迅速化的代表性措施还有1982年引入的“继续进口制度”和1986年引入的“计划进口制度”。“继续进口制度”是指，同一种食品（原料及其加工方法等均相同）进口时，如果提交了上一次进口的检查合格证明书，可以免除该食品进口此后一年的检查义务（对于进口运输过程中可能发生变化的细菌和霉菌的检查除外）。“计划进口制度”是指，以一定范围的食品为对象，反复多次进口同一种食品时，进口时提交此后一年的进口计划，经过审查并且合格的话，在此后一年中，可以