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第二章：行政组织理论研究发展概况主要内容：古典组织理论人际关系与行为科学的组织理论行政组织理论的现代发展教学重点：古典组织理论人际关系与行为科学的组织理论教学难点：人际关系与行为科学的组织理论授课学时：6个第一节古典组织理论一、行政组织理论出现的历史背景19世纪末20世纪初是西方国家的行政组织理论由混乱、片段的组织思想到独立、系统的组织理论的演变时期，也是公共行政组织理论产生的时代。公共行政组织理论为什么会在这一特定的历史时期产生？（一）社会、经济环境：工厂经济和资本垄断及其社会问题增多1、从农场到工厂的过渡18世纪末到19世纪初西方各资本主义国家工业革命先后完成，工业生产成为各国新的经济增长点，农业在国家中的比重不断下降。企业组织成为社会经济发展的重要载体，企业管理也自然成为这一时代的主题。如果没有工业革命，没有从农场到工厂的第一次历史性的过渡，就不会有工厂组织的出现，也就不会有所谓“组织问题”以及组织管理理论的要求。2、从自由资本主义到垄断资本主义（规模经济的时代，规模经济成为新的经济的增长点。）19世纪70年代以后，资本主义由自由竞争阶段向垄断阶段过渡，到20世纪初资本主义发展成为帝国主义即垄断资本主义。在这种条件下，原有的凭经验管理的传统经营方式已成为企业进一步增强竞争能力、提高生产力的主要障碍。企业的劳动高度专业化了，而标准化的生产方法及程序却没有制定，组织管理问题也亟待研究解决。伴随着垄断资本主义的发展，产品的批量生产和大量销售成为各企业所要解决的核心问题，因此需要建立与之相适应的综合性而有层次、有组织的管理结构，组织理论的研究发展就成为企业管理人员所面临的重要课题。此外，伴随着经济的发展，社会问题增多，比如劳资矛盾，社会环境问题等需要政府进行治理。（二）政治环境：政府职能的扩张西方各主要资本主义国家在政治上大多按照三权分立的原则建立了立宪君主或民主共和国的政体，行政组织在结构与功能上与其他国家机关相比已有较明显的区别，这种独特性主要表现为其职能权力影响范围的扩张。随着自由资本主义向垄断资本主义的过度，西方各国行政权力日益强大，管理职能日益多样化，组织规模也日趋庞大到作为社会巨型组织的存在典型范例。政府除了对自身进行有效管理以外，还加大了对社会的经济、政治和文化的管理力度，政府对工业和市场的宏观调控职能进一步得到强化，国家在社会生活中的作用明显地集中体现为行政职能的空前扩张。公共行政管理为适应经济、政治、社会和文化发展的要求，就必须分析、研究并建立起新型的组织结构与体制，使组织管理日益科学化、高效化。正是在这种情况下，西方国家的政府机关不断地把企业组织中先进的组织理论或经验应用到政府管理中来，使企业组织理论一般化，从而奠定了公共行政组织理论研究的政治基础。（三）理论环境：企业组织理论的借鉴与传统行政理念的批判1、企业组织理论的研究基础到20世纪初资本主义企业管理积累的实践经验已经相当丰富，为这种管理组织理论的出现提供了可能。亚当·斯密、巴贝奇、麦卡勒姆、普尔等早期管理学家已经对组织管理的思想进行了初步研究，为古典组织管理思想和理论的产生提供了直接的理论前提和经验基础。其中最重要的是亚当•斯密的劳动分工理论。他对组织管理思想的贡献主要是论证了劳动分工和管理专业化的社会意义。他认为，组织劳动分工的效益主要来自：“第一，劳动者的技巧因专业而日进。第二，由一种工作转到另一种工作通常需损失不少时间，有了分工，就可以免除这种损失。第三，许多简化劳动和缩减劳动的机械的发明，使一个人能够做许多人的工作”。12、传统行政思想的批判：公共行政学科的独立政治学理论与管理科学理论的发展，为行政组织理论的产生提供了理论基础。政治学理论与管理学理论的发展主要表现在：（1）行政学从政治学中分化出来，为行政组织学的独立提供了直接的理论基础。（2）西方企业组织管理理论也为行政组织理论的产生提供了理论基础，致使经济组织理论研究的代表常常成为行政组织理论研究的先驱。二、相关的古典组织理论1.泰罗科学管理中的组织思想（1）泰罗与科学管理美国的泰罗(FrederickTaylor，1856－1915)是科学管理的创始人，其基本管理思想体现在他于1911年出版的《科学管理原理》一书中。其重点在于计划、专业化、标准化和提高人的工作效率。科学管理的产生是管理从经验走向科学的标志，也是管理走向现代化的标志。其主要思想的形成体现在他的三个最有名的试验中，即搬运铁块试验、铁砂和煤炭的铲掘试验及金属切削试验。在《科学管理原理》中，泰罗提出了三个主要观点：“A.用科学取代工人个人的主观判断；B.在研究、教育和培训工人，或者也可以说对工人进行一系列的‘试验’后科学地选择和发展工人的个人特长，而不是听任工人自己选择自己和在漫不经心的状态下发展个人特长；C.管理人员和工人进行密切合作，按照所发现的科学规律办事，而不是经常把如何处理问题推给工人个人去解决。”2（2）科学管理的组织思想在科学管理原理中，泰罗并没有专门讨论组织理论问题，但是，组织是管理的载体，没有组织就谈不上管理，所以在科学管理理论体系中也包含着组织理论的早期萌芽。泰罗对组织理论的研究主要包括：1（英）亚当•斯密著，郭大力、王亚南译：《国民财富的性质和原因的研究》上册，商务印书馆1972年版，第8页。2（美）弗雷德里克·泰罗著：《科学管理原理》，上海科学技术出版社1982年版，第77页。A、设置计划部门:泰罗在企业中设置了计划部门，这也是泰罗组织理论的本质（即科学管理而非经验管理）之所在，其目的是把计划职能与执行职能分开，以便用科学的工作方法代替原来的经验工作法。计划部门是把所有的“计划和脑力工作”从工场作业的工长和工人的工作中分离出来并集中到一个部门而形成的机构，相当于现在的决策部门或技术部门，而在当时主要指技术部门。B、实行“职能制”管理，设置职能工长。层级划分基础上的部门划分。泰罗在对管理进行研究时，注意将整个企业运行过程分成两大部分：作业的部分与管理的部分。将管理工作加以分割．使每个管理者只承担一两种有限的管理职能．同时每一个管理者对工作都有指挥监督权，也就是实行职能工长制。对于直线组织职能的变革，泰罗实行了两项改革：一是作业与管理的分离，工长和班组长承担纯属执行性质的工作，其职责是考察计划是否在车间里得到迅速执行，工人则在职能工长的管理下进行实际操作；二是在整个领域中，废除军队式组织而代之以“职能组织”，管理部门的每个人仅限于执行一项主要的任务，取消了一人身兼“数职”的设置。为此，泰罗设计了八个职能工长来代替过去的一个工长：四个在计划室，四个在操作室。通过这种分工来有效完成合作。泰罗的职能工长制在设计上有如下优点：“每个职能工长只承担某项职能，职责单一，对管理者培训花费的时间较少，有利于发挥每个人的专长；管理人员的职能明确，容易提高效率；由于作业计划由计划部门拟定，工具和作业方法标准化，车间现场工长只负责现场指挥与监督，因此非熟练技术的工人也可以从事较复杂的工作，从而降低了整个企业的生产费用。”3C、实行“例外原理”所谓例外原理，就是上级经营者把权限集中在自己手里，为了不被大量详细而庞杂的文件和报告弄得心烦意乱，就尽可能地将权限委托给下级经营者或助理管理人员，自己只保留例外事项的决定权或控制权。泰罗“为实现分权而做出的这种早期的努力，目的是想改变总经理的职责。……总经理应避免处理车间管理中的细小问题，而应把这些问题留给专门人员去处理，经理本人只须关心‘例外’的问题。”4“例外原理”的应用对于企业的决策者来说，减少了处理日常事务的时间，3陈莞、倪德玲著：《最经典的管理思想》，经济科学出版社2003年版，第11-12页。4（美）丹尼尔·A·雷恩著：《管理思想的演变》，中国社会科学出版社1986年版，第135页。把主要的精力用在决策上；对于企业下属来说也从领导那里获得了应有的权力；对于组织来说，则实现了分权和权力下放，从而保证组织权力集中与分散的矛盾关系。D、组织协作研究泰罗的组织协作研究主要是通过解决劳资双方的纵向矛盾来体现的。企业的合力来自于组织的和谐状态，因此泰罗在《科学管理原理》一书中指出：“资方和工人的紧密、亲切和个人之间的合作，是现代科学或责任管理的精髓”。劳资双方不再把注意力放在盈余上，不再把盈余分配看作最重要的事情。他们把注意力放在盈余的增长上，使盈余增加到“如何分配盈余”的争论成为不必要。泰罗认为，只有变相互对立为互相协作，共同为提高劳动生产率而努力，才能真正实现盈余的增长，解决劳资矛盾。所以双方必须变相互指责、怀疑、对抗为相互信任、合作，实现组织的上下协调与长期稳定，使企业组织的效率增长成为一种持续发展的过程。（3）对泰罗“科学管理”组织思想的评价虽然泰罗认为职能工长制有许多优点，但是由于一个工人受到多重领导而容易引起混乱，在实际工作中没有得到普遍推广。其失败的原因不是因为工人的混乱或统一指挥遭到破坏造成的，而是在于权力链的设置没有贯彻统一领导原则。泰罗的想法是好的，参谋部门（计划）的设置也没有错，可是一旦把参谋部门和执行部门联系在一起就会出现指挥的混乱。2、韦伯的官僚制行政组织理论（1）马克斯•韦伯与官僚制组织理论德国的马克斯•韦伯（MaxWeber，1864－1920）是现代社会学的奠基人，在对组织理论研究的著作方面，韦伯先后出版了《新教伦理与资本主义精神》、《经济与社会》等。特别是在《经济与社会》中韦伯详细的叙述了他所构建的理想型行政组织（官僚制）的基础、特征、人员要求、技术支撑和背景因素等等。马克斯·韦伯所指的官僚制（又译科层制）是建立在的组织社会学的基础上的，它体现了德国式的社会科学与美国式的工业主义的结合。他在组织管理方面有关行政组织的观点，是他对社会和历史因素引起复杂组织发展的研究结果，也是其社会学理论的组成部分，因而在管理思想史上被誉为“组织理论之父”。（2）官僚制组织理论的产生官僚制的概念最早是由法国重农主义者德·柯尔内于1764年首次创造并使用的。而“官僚”（bureaucrats）一词可能出现更早（14世纪的法国）。从政治科学的观念角度讲，官僚制是指构成政府的机关，但此种机关统治人民时并无被统治者的参与。英语中的官僚制（Bureaucracy）指一种以分部——分层、集权——统第一节：指挥——服从等因素为特征的组织形式。（2）官僚制组织理论的内容A、官僚制组织的基础――权力的价值认定韦伯指出，任何一种组织都是以某种形式的权力为基础的。权力是社会组织存在的基础或支点，没有权力的组织都是非常危险的，事实上也是根本不存在的，就更谈不上实现组织的目标了。权力是社会组织内在的运行线索或关系链，它能够使得组织的运行在有序化中进行。韦伯把组织权力划分为三种类型：法理型的权力；传统的权力；神授的权力。“法理型权力”是以一种对正规规则形式的“法律性”以及对那些升上掌权地位者根据这些条例发布命令的权利的信任作为基础的。“传统型权力”也称为“世袭型权力”，它是以一种对古老传统的神圣不可侵犯性及对根据这些传统行使权力者的地位合法性的既定信念作为基础的。“神授的权力”或称“卡里斯马型”（charisma）权力，它是以“对个人的明确而特殊的尊严、英雄主义或典范的品格的信仰……”为基础的。5在这三种形态的权力中，韦伯明确肯定了法理型的权力才是官僚集权组织的基础，因为与其他两种权力相比它更具有符合人类理性要求的特征。合理性：1、理性是工具——目的理性，而非价值理性；2、层制的合理性表现在：制度设计、权力类型、知识要求、计算理性-预算理性。合法性：理性精神通过原则或原理来表述，而现实社会和组织管理中规范的法律、法规无疑是表达理性的常规形式。B、官僚制组织的原则与特征在对以法理型权力为基础的社会组织结构状态及其运行规则进行探讨的过程中，韦伯揭示了官僚组织的主要原则和特征。65（美）丹尼尔·A·雷恩著：《管理思想的演变》，中国社会科学出版社2000年版，第255－256页。6参见竹立家等编译：《国外组织理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第65-72页。原则：a.固定的官员管辖权原则。