第二章社会保障基金

20第二章社会保障基金本章概要社会保障基金是社会保障制度实施的核心条件和物质基础。社会保障制度的设计和建立实际上就是围绕着社会保障基金的筹集和适用的范围、形式和标准等内容而展开的。社会保障基金管理是对社会保障基金的征缴、使用和投资运营等方面进行控制和约束的一项社会系统工程，这项工作的成败直接影响着社会保障制度目标的实现。本章重点把握社会保障基金的概念，筹集渠道，管理和运营方式。第一节社会保障基金概述一、社会保障基金的概念1、社会保障基金的含义从理论上说，社会保障制度是国家通过立法并依法采取强制手段对国民收入进行再分配，对暂时或永久失去劳动能力及因为各种原因造成生活困难的社会成员提供基本生活保障，以保证劳动力再生产、社会安定和经济稳定增长的制度及其实施机制。一个国家的社会保障制度实际上是围绕社会保障基金的筹集、投资运营和给付全过程而设计和制定的。如果在社会保障制度运行的过程中，不能依法及时足额地对征集社会保障基金，合理有效地使用社会保障基金，社会保障制度就无从实施，社会保障制度对社会经济发展的保障和促进作用就难以实现。因此，作为社会保障制度运行的物质基础和核心内容，我们认为社会保障基金是指在社会经济生活中，国家为实施各项社会保障计划，通过法定程序而建立起来的，用以保障受保人在年老、疾病、伤残、失业、生育等情况下的基本生活和基本医疗康复需要的资金。社会保障基金是参加社会保障计划的广大社会劳动者所创造的剩余价值的一种转化形式，是国家在国民收入初次分配中为劳动者建立的具有调剂互助功能的专项基金。2、社会保障基金的构成社会保障基金按照用途可分为社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金等。而社会保险基金又分为养老保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金、生育保险基金等。社会保障基金的构成如图2-1所示。21图2-1社会保障基金中的社会救济、社会保险、社会福利三种基金的来源形成方式不同。社会救济基金一般由政府掌握的救济基金和民间组织如慈善机构掌握的救济基金及个人、团体的捐赠基金组成。政府的救济基金主要来自国家财政，是为了补偿各种捐款和赠与，用于帮助那些急需得到帮助的人们。社会福利基金从狭义上讲，主要指国家财政拨款，用于提高人民的物质和精神文化生活水平的基金；从广义上讲，企业所拥有的福利基金也是社会福利基金的一个组成部分，它来自企业的经营收益，主要为本企业员工服务。社会保险基金是为了实施社会保险项目而筹集的基金，是社会保障基金的主要组成部分。二、社会保障基金的特征1、强制性社会保障基金是国家通过法律、法规强制筹集的，社会保障基金的管理和使用也要严格按照法律的规定，社会保障基金的运行过程必须做到法制化、程序化和规范化。任何单位和个人都不能违反法律的规定，不得就社会保险费费率和缴费额度讨价还价。社会保障基金的管理必须依法实施社会保障基金的投资运营，确保社会保障基金具有稳定的资金来源和安全有效的管理方式。2、互济性互济是社会保障的一个重要特点，社会保障基金是通过国民收入再分配形成的，是社会成员之间互济性的反映。社会保障基金的筹集具有使国民收入由高收入阶层向低收入阶层转移分配的功能，是使国民收入由效益好的行业向效益坏的行业转移支付的特性和代际间收入分配的特性，而在社会保障待遇给付的过程中，一般都是按照实际需要统筹互济，不是完全按照缴纳社会保障费或社会保障税的多少给付社会保障待遇，从而通过国民收入的分配和再分配，使全体社会劳动者共同承担社会风险。3、适度性社会保障水平是一个具有整体性、相对性、质与量相统一的范畴，对社会保障水平适度性的内在要求决定了社会保障基金的分配要与国民经济承受能力相适应，尽力限制和避免社会保障基金的政绩和使用对国民经济的消极影响，社会保障基金所提供的经济补偿水平只能以满足劳动者的基本生活需要为基准。4、储备性基金为了能抵御风险，就必须未雨绸缪。社会保障的参加者，按照国家的规定缴纳一定数额的保险费作为社会保障基金。社会保障基金一般分为积累性基金和现收现付型基金。积养老保险基金医疗保险基金社会保障基金社会救济基金社会福利基金社会保险基金工伤保险基金生育保险基金失业保险基金22累型基金是为了应付那些发生概率很高的风险，如老年风险。对于劳动者个人来说，在年轻时缴费，等到达到法定退休年龄以后，领取自己年轻时储蓄的一部分工资，这实际上是职工工资的延期支付，但这并不影响社会保障基金的特性。在一个国家面临人口老龄化时，这种事前的积累就更为必要。现收现付型基金主要是为了应付那些发生概率比较稳定的风险，如工伤风险。虽然这种风险的概率是可以预测的，而且随着社会和科技的进步，这类风险的发生概率可以逐步降低，但也要有少量的积累作为资金储备。三、社会保障基金的作用1、保障公民的基本生活，维持社会稳定保障公民的基本生活，让每个公民享有最基本的权力——生存权，是社会保障的重要功能。而社会保障基金作为社会保障的核心和前提条件，其基本功能是在社会成员生存受到威胁时保证其基本生活方面的需要，基本保证人们老有所养、病有所医、残有所济，免除公民的后顾之忧，真正实现对人的生存权利的尊重和保障，实现互助互济，维护安定团结，保持社会和谐运行和经济稳定发展。2、维持劳动力的再生产，促进经济发展社会生产的发展需要高素质的劳动力，对劳动力资源的保护也是社会保障的重要目标之一。社会保障基金的建立，保障了人民的基本生活，解决了劳动者因各种原因可能遇到的生活难题，消除了后顾之忧，使他们专心致力于生产劳动，释放出更大的生产能量，推动经济发展。首先，通过社会保障基金，劳动者因丧失劳动能力或失业而导致劳动收入中断或锐减时，可以获得社会救助，维持家庭基本生活需要，保障了劳动力再生产正常进行。通过妇女儿童保障、教育福利和家庭津贴等制度，保证人口素质，为经济发展准备合格的劳动力资源。其次，有学者形象地把社会保障基金比作“经济蓄水池”，当经济衰退时，随着贫困人口增多和用于社会救济的费用增加，社会保障基金就会自动流入社会，消费需求增加；当经济高涨时，有关社会保障项目与支出相对减少，社会保障基金积累相应增加，使现实的经济需求量化为今后的需求量。社会保障基金的这一作用促进了社会生产发展的良性运行。3、提高资本形成效率，为国民经济发展积累资金资本积累是社会经济发展的重要推动力，也是提高国家经济实力，促进经济增长的重要条件，而社会保障基金的积累性显然能为促进储蓄向投资的有效转化、提高资本形成效率创造条件和提供资源。这是因为，国家通过立法依靠多种渠道筹措的社会保障基金，除按照规定用于各项保障待遇的支付外，还可以将沉淀资金有组织的进行投资运营，从而实现社会保障基金的保值增值，促进资本市场的发展，实现经济的稳定增长。第二节社会保障基金的筹集一、社会保障基金的筹集原则1、适度原则社会保障基金的筹集，既要考虑到经济社会协调发展的必要性，同时也要注意与经济发展水平相适应，考虑到国家、单位和个人的经济承担能力。如果筹集规模过小，就不能保证经济社会的协调发展，也不能满足社会成员的保障需要，但是，如果筹集规模偏大，超出了社会发展的必需界限，超出了国家、单位和个人的承担能力，也会影响到经济的发展，社会的稳定，得不偿失。因此，社会保障基金的筹集应适合经济社会的发展水平和实际需要，在经济发展水平不高的发展中国家，社会保障水平也不能太高。必须把发展经济放在首位，只有经济发展了，社会保障基金才能有更可靠的来源。2、公平原则23社会保障基金使国民收入的再分配，社会保障基金的筹集必须坚持公平原则。一方面，要注意多数社会成员和少数低收入者之间的负担水平，要避免低收入者负担过重。另一方面，也要注意筹资与给付之间的公平。虽然社会保障基金并不强调给付与享受之间的对等性，但是两者之间仍存在着一定的对应关系，如果给付与享受之间失去公平，就失去了社会保障基金的公平性，也会导致基金的筹集困难。3、法制原则社会保障基金的筹集由于涉及到经济利益关系，往往会受到一些单位和个人的抵制。鉴于社会保障基金的重要作用，必须以法律为保证，以确保严肃性和稳定性，尤其我国还处于社会保障制度建立的初级阶段，人们的社会保障观念还比较淡薄，在基金的筹集、管理和使用等方面，违法乱纪情形时有发生，社会保障基金的筹集必须遵从法制原则。二、社会保障基金的筹集渠道从世界范围来看，社会保障基金的筹集渠道，概括起来有六种：（1）由国家、雇主和雇员三方承担。采取三方承担的国家很多，尽管各国社会保障基金在三者之间的分担比例并不相同，不同地区也不完全都有三方共同承担。这种方式的特点是承认政府、雇主和雇员在社会保障中均应当承担相应的责任，体现了风险共担的原则。（2）由雇主和雇员共同承担。应用险种一般为老年、残废、死亡、疾病和生育保险等。在这种分担方式中，更注重政府作为管理者的功能，政府只是起到规则制定者的作用。（3）政府和被保险人共同承担。采用这种方法筹集的只是少数国家的个别保险项目。在筹集时，被保险人只缴纳少量保险费，其他全由政府承担。（4）由政府全部承担。采用这种方法筹集基金的只是少数国家和一些国家的个别保险项目。（5）由雇主全部承担。应用险种一般为工伤保险和家庭津贴。（6）全部由个人负担。具体来说，我国社会保障基金的筹集渠道有以下几个：1、政府财政拨款在现代社会保障制度中，最主要的责任主体是政府，政府财政拨款便成为社会保障基金的一个固定的、主要的来源。财政拨款分为事前拨款和事后拨款两种。事前拨款是指预先如数拨出国家预算用于社会保障事业的款项，作为社会保障机构的经费。事后拨款是指社会保障机构其他渠道筹集的基金入不敷出时，不足部分从国库中拨付。2、单位负担现代社会中，用人单位作为社会成员生存的重要依托，有责任对其员工及其家属的进行保障。目前，用人单位履行社会保障责任的方式，主要就是为员工提供一部分社会保障基金。这不仅使员工在工作期间因遭受伤病时可以获得基本的生活保证，而且在年老丧失劳动能力后也能维持基本生活。目前，单位负担的社会保障费用是按员工工资总额的一定比例缴纳的。以失业保险为例，中国城镇企事业单位按照本单位工资总额的20%缴纳企业保险费。3、个人缴纳根据权利和义务的对应性，个人作为社会保障权益的享有者，同时也应是社会保障费用的承担者。个人承担的一部分社会保障费用，既可以减轻国家负担，又能增强自我保障意识。虽然根据社会保障的公平性原则，个人享受的费用与承担的费用不具有必然的等值性，但个人缴纳是个人享有的前提。4、其他来源（1）发行福利彩票随着国民经济的发展，社会财富也在日趋增加。我国可以借鉴国外机关经验，尝试发行“社保福利彩票”，通过集聚社会闲散资金来筹集社会保障基金。在我国的社会保障体系构24成中，社会救济和社会福利是唯一被缴纳入财政预算（即完全由政府负担）的支出项目，对此，我国已经成功地发行了诸如“中华风采”以及一些省份的“地方风采”等福利彩票，这种“取之于民，用之于民”的筹集特征符合大众心态，因此，人们已经普遍认同了投资购买福利彩票的想法。既然社会救济和社会福利也以依靠发行彩票进行筹资，社会保险本身就强调个人需要承担一定责任，因此，也可以采用同样的方式进行医保基金的筹集。（2）社会捐赠接受社会捐赠是筹集社会保障基金的主要途径之一。国内外的捐赠行动，不仅可以增加我国社会保障基金的存量，又可以提高捐赠企业社会知名度和捐赠人士的公众美誉度，还可以通过资金的二次分配来调整我国的贫富差距。例如：兴建福利院、敬老院等社会筹集活动；成立残疾人福利基金会，接受社会各界的募捐和赞助；动员社会力量参加救灾和扶贫等。（3）服务收费社会保障事业虽然不以营利为目的，但部分服务可以通过对象收取低费来弥补社会保障基金的不足。（4）基金运营收益社会保障基金的运营增值，包括储蓄增值和投资收益。这也是社会保障基金的主要来源之一，有些国家仅靠基金增值部分就可以应付年度开支。三、社会保障基金的筹集模式在社会保障基金的筹集过程中，始终贯彻的基本原则是“收支平衡”。为了保持这种收支平衡关系，社会保障基金的采集形成了现收现付制、完全积累式和部分积累式三种模式。1、现收现付制现收现付制是一种近期横向收支平衡为指导原