第二讲政策方案的设计与选择

政策方案的设计与选择国家行政学院公共管理教研部顾平安教授“管理就是决策。”（赫伯特•西蒙）政府的决策主要是制定公共政策。一个国家的兴衰史就是统治者和管理者的决策正误史。如果不改进决策，一个国家（地区）越发达，造成的破坏可能越大。导言本讲内容公共政策的本质政策方案设计的一般过程政策干预领域的选择政策手段的比较与选择政策方案设计的原则讨论与小结一、公共政策的本质：利益“公共政策是对全社会的价值进行权威性的分配。”（政治学家戴维•伊斯顿）分配利益——公平——均衡原则，均衡各方需求，找到利益平衡点。集团均衡模型：政策是不同利益集团之间的均衡，它总是有利于影响力大的集团。AB新的均衡均衡外部环境因素一、公共政策的本质：利益改革政策总是涉及利益调整，如何消除来自既得利益者的阻力很关键。设计改革措施：“做加法”，少做“减法”；调控公众的期望值：远景美好可期——时间表近景务实可触——有实效一、公共政策的本质：利益“一个国家没有永远的朋友，只有永远的利益。”（英国首相帕麦斯顿）增进利益——效率——权衡得失一项政策的实施，既会带来利益，也需要支付成本，因此，在制定政策时需要进行成本效益分析，权衡利弊得失。一、公共政策的本质：利益权衡、均衡的保障——制衡为实现均衡，需要建立各种力量相互制衡的体制。在制定政策的过程中，所有政策相关方都参与，特别是利益受损者的参与十分重要。如何理解“效率”？——慢决策，速执行政策制定的一般过程问题的发生与察觉问题列入政策议程政策目标的确立政策方案的设计、评估与选择政策合法化政策执行政策评估政策调整政策终结政策制定政策问题的诊断政策方案设计的一般过程政策方案的设计是政策制定中最关键的环节。一般包括以下环节：1、深化政策问题的认识2、选择政策干预的领域3、政策手段的比较与选择4、政策方案的形成干预领域的选择政策是解决问题和矛盾的，很多问题是由多种因素造成的。设计政策方案，首先要确定优先要解决的主要矛盾或主要问题（即确定优先序），然后确定从矛盾的哪个方面采取措施。（毛泽东的“矛盾论”）二、政策干预领域的选择政策干预领域的选择是公共政策方案设计中的一个关键环节。确定政策在矛盾或问题的哪个方面着手。干预领域选择是否适当，直接关系到政策的成败和效果——“给我一个支点，我可以撬动地球。”二、政策干预领域的选择为什么要确定优先序？资源的有限性总体工作的阶段性重点（与大目标相协调）二、政策干预领域的选择二、政策干预领域的选择•确定优先序的方法•定性方法:主观分析、专家判断•定量方法•定性与定量的结合确定政策措施的干预点很多公共政策都是要解决“供”与“需”之间的矛盾。（不仅是经济政策）供给管理需求管理？如：解决城市交通拥挤问题两种选择：供给管理——提高道路供给量需求管理——减少道路需求量二、政策干预领域的选择政策干预领域选择的例子：城市交通管理供给管理提高现有设施的容量修建新路二、政策干预领域的选择需求管理机动车拥有量控制机动车使用量控制供给管理需求管理？需要考虑的因素包括：供给和需求的弹性（管理空间有多大）；管理成本；与其他政策目标的协调性政策干预领域的选择末端治理根源治理（治标还是治本）？很多政策问题是由复杂、深层的原因引起的。如：中小学生学习负担过重问题政策干预领域的选择三种选择：末端治理（“镇痛”）——减少课程、作业量等根源治理（“袪根”）——降低就业竞争因果链干预（“介入疗法”）——改革高考制度末端治理根源治理？需要考虑的因素包括：表面问题的急迫性消除深层根源的可行性弱化因果链的可能性政策干预领域的选择观念调节行为调节？有些政策问题是由有关主体的行为造成的，但这种行为总是受特定的思想观念支配的。如：我国计划生育政策两种选择：观念调节——转变生育观念行为调节——干预生育行为政策干预领域的选择观念调节行为调节？需要考虑的因素包括：行为后果的严重性和紧迫性；行为的正当性和合法性；观念的普遍性政策干预领域的选择在确定了政策干预领域后，接下来就要选择适当的政策手段。政策手段是政策方案中引导或促使政策对象采取期望行为的具体措施，是使政策意图和目标得以实现的最关键机制。政策手段的分类：一般来说，政策手段可分为法制手段、“行政”手段、经济手段、公众参与手段四类。具体手段在不同领域有所不同。三、政策手段的比较与选择政策手段是政策方案中引导或促使政策对象采取期望行为的具体措施，是使政策意图和目标得以实现的关键机制。政策手段的分类：法制手段行政手段经济手段公众参与手段三、政策手段的选择规制手段规制手段主要包括：规定行为、颁布禁令（天然林禁伐）制定和实施特定标准（达标排放）审批、发放许可证（网吧经营）、限额经济手段主要包括：拨款、补贴、优惠收费、征税、罚款创建交易市场（上海车牌拍卖，碳交易）公众参与手段主要包括：宣传教育、公众直接参与、信息公开三、政策手段的选择不同政策手段的比较政策手段相对优点相对局限条件要求适用情形规制手段1.结果确定2.见效快1.不够灵活2.管理成本较高3.一次性刺激1.主管部门权威强2.政策合理3.执行机构能力强4.监督机制完善1.问题后果十分严重2.问题紧迫3.政策相对人数量少经济手段1.管理成本低；2.比较灵活；3.持续刺激；4.有经济收益1.结果不确定2.见效较慢1.市场机制健全2.市场主体成熟3.管理行为规范1.政策相对人数量较多2.问题不紧迫；3.后果不严重公众参与手段1.管理成本低2.易于操作1.结果更不确定2.见效更慢1.信息源信誉较高；2.信息和知识的传播体系比较完善3.公众参与意识强、组织化程度高1.问题与人们的思想观念相关；2.政策相对人数量多、分布广3.所针对的行为微观三类政策手段作用图示管理者政策对象社会市场规制手段公众参与手段经济手段公众参与手段不同政策手段的比较选择政策手段时，请记住：滑轮原理：定滑轮——动滑轮越是紧迫，越是需要用规制手段；很多时候，可以多种手段并用。三、政策手段的选择例子：控制工业企业污染排放的政策手段1、强行要求所有企业安装污染处理设施，或者规定企业排污标准，限期实现达标排放。2、实行排污收费，使收费高于企业的边际治理成本。3、征收环境税（投入品税还是产品税？）。4、确定区域排污总量，将总量指标细化分配给各企业单位，允许将配额指标进行市场交易。5、将各企业的排污情况通过媒体公诸于众，甚至将上市企业的排污情况对股民公布。三、政策手段的比较与选择坏消息0100002000030000400005000060000日期墨西哥股票价格（比索）墨西哥:由于水污染，政府对Kimberly-Clark公司进行了罚款5/18/925/20/925/22/925/26/925/28/926/01/926/05/926/09/926/11/926/15/926/17/92利用信息手段的实例好消息10.0015.0020.0025.0030.0035.0040.0045.0050.0055.0060.00日期菲律宾股票价格（比索）菲律宾:管理机构表扬了SanMiguel公司对环境保护的重视以及安装污染控制设备1/25/911/31/912/06/912/18/912/22/912/26/913/06/913/12/913/18/913/22/912/12/91利用信息手段的实例A+BDFA给工厂分级:印度尼西亚的五色制度利用信息手段的实例很好合格不合格很差采用五色制度第一次评级的结果-100-80-60-40-2002040608018个月后采用五色制度再次评级的变化情况（%）法规、行政命令手段与经济手段的对比法规、行政命令手段是先确定一个政策目标，然后强行要求政策对象采取特定的措施达到这个目标（如：直接决定污染控制量）。经济手段是通过改变市场信号，为政策对象提供财政上的刺激，从而促使政策对象根据自身的情况进行决策，采取措施。三、政策手段的比较与选择政策手段的比较：制定排污标准和排污收费MAC1：工厂甲的边际治理成本MAC2：工厂乙的边际治理成本t成本，排污费减排的污染量1326547981512111014130Q三、政策手段的比较与选择政策手段的比较：制定排污标准和排污收费MAC1MAC2Bt成本，排污费减排的污染量13265479815121110141325430096871101115141312A三、政策手段的比较与选择政策手段的比较：制定排污标准和排污许可证交易MAC1MAC2B成本，排污费减排的污染量13265479815121110141325430096871101115141312AC三、政策手段的比较与选择信息手段的长处：操作简单；成本低；对政府管理要求较低。信息手段的不足及其需要的前提条件：结果不直接、不确定；见效很慢；要求公众比较普遍的价值认同；要求信息传播、管理较完善。三、政策手段的比较与选择四类政策手段作用图示管理者政策对象社会市场法制手段行政手段经济手段信息手段三、政策手段的比较与选择选择政策手段时，请记住：滑轮原理：定滑轮——动滑轮越是紧迫，越是需要用行政、法制手段。三、政策手段的比较与选择•开放性原则•多样性原则•互斥性原则•可行性原则四、政策方案设计的原则五、政策方案评估设计政策方案时要从多个方面对其进行评估。评估的标准：效果有效性：实现目标的程度效率：收益与成本的对比公平性空间上的公平性（不同地区、不同阶层）时间上的公平性（代内、代际）可行性政治可接受性经济（财政）可承受性社会可接受性（公平、合理）执行可行性外部影响风险与不确定性五、政策方案评估六、讨论与小结公共政策的本质是利益，公共政策的两种基本功能是增进利益和分配利益。在制定政策时，需要权衡利弊得失、把握均衡的原则，最关键的是要建立制衡的体制。政策方案设计中有两个关键选择：政策干预领域和干预手段的选择。政策干预领域的选择常面临三种取舍，即：需求管理还是供给管理，末端治理还是根源治理，观念调节还是行为调节。六、讨论与小结有三类政策手段，它们各有长处，各有局限，适用于不同的条件和情形。对于公共政策方案，需要从不同维度采用多个标准进行评估。政策设计的主要原则有：开放性、多样性、互斥性以及可行性。成本效益分析和利益相关者分析是政策方案设计中最常用的两种分析方法。