第五章政府

第五章政府虽然人们有可能对政治或政治学不甚了然，但只要一提到政治·就立刻会想到政府;在若式的政治学课程设置中，政治学经常被称作是政府学;在一般政治学教科书中，政府论也占有相当大的比重;当今国外的一些著名大学甚至还专门设有政府系或政府学系。为什么普通大众和学者专家都不约而同地对政府产生如此之大的浓厚兴趣呢?因为政府是国家主权的执掌者和行使者，是最重要的政治活动主体，是政治运作的中心所在，在政治活动和政治学研究中都占有极为重要的地位。要深人了解政治过程，必须首先掌握政府这个政治活动的主体。第一节政府的基本性质一、政治学研究中的政府概念西方政治学中的政府(曲vernment)一词，导源于希腊文的Kubernan和拉丁文的gubinere，其原意是指导、驾驭或操舵，后来又逐渐被赋予领导、管理和统治等含义。0古希腊的城邦学家们一方面从功能角度将政府比喻成操舵者、领航人或船长等;另一方面又从实体角度将政府看成是政治活动的组织形式，并倾注了大量的精力来探讨政府形式。0但在很长一段时间内，政府一词都经常与其含义相近或相关的词交替使用而没有明确其确切含义。自法国的让·布丹在16世纪将政府与国家作了较为确切的区分以后，美国的罗杰·威廉斯在17世纪首次将政府具体界定为政府是表达社会意愿的具体机构，是为公众服务的联合体，目的纯粹在于增进人民的福利。o在此之后，英国启蒙思想家洛克在17世纪晚期将政府界定为人们自愿通过协议联合组成一个共同体，共同体的权力属于大多数人，而政府也就是代替大多数人行使权力的裁判者。o卢梭则认为，政府是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以使两者得以互相适合，它负责执行法律并维护社会的以及政治的自由。no从密尔开始，将政府视为是一种机器或机构的观点开始逐渐流行。密尔本人就把政府称作是包括立法、行政、司法等部分在内的倾府机器;美国著名政治学教授威尔逊(F·G·Wn的n)也把政府视作国家机器，并认为这个机器是社会控制的杠杆，而官员则是国家的代理者;马克思主义者也常常把政府称作是《国家机关或w国家机器的重要组成部分。自20世纪初开始，英美政治学中又逐渐兴起了一股用政府来消解《国家。，并将政府仅看成是一个人群集合体的潮流。行为主义政治学的先驱阿瑟·本特利在其《政府的过程》一书中，就曾经讥笑那些把国家看做是政府背后形而上实体的观点，主张消解国家概念而代之以政府。为此，他大胆指出所有存在着的就是政府本身，而政府由表现在政府中的群体和利益集团的活动构成。》6行为主义政治学受到了这种观点的深深影响，常常用政府、挡局等名词来指称政治实体要么将政府看成是如法人一般独立于其公民而行动的有机整体;要么把政府视作是私人公民集体决策的工具，闭口不谈国家或主权。在中国古代的政治典籍中，政府起初是指宰相处理政务的场所。《辞源》在考察政府一词的源流时，述及《资治通鉴》唐玄宗天宝二年记载:李林甫领吏部尚书，日在政府。胡三省注云:政府，渭政事堂。《宋史·欧阳修传》记载，其在政府，与韩畸同心辅政，说的也是同一个意思。后来，政府的外延又有所扩大，泛指官吏办理公事的地方，其词义与官府近似。因此，汉语中政府的本原含义应为某些地点、处所或机关，意指政治活动的中枢或心脏。在对外关系作为主权代国政府、大清帝国大皇帝陛下政府等。戊戌变法前后，西方政治学开始传入中国。在引进政治学的过程中，中国学者大都把政府视作是一种机关。或机构。如中国政治学的开拓者之一邓初民在《新政治学大纲》中就将政府定义为政府不过是执行政治任务、运用国家权力的一种机关罢了。0杨幼炯的《政治科学总论》在对国家和政府进行比较研究时，把政府界定为《国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，中国的马克思主义者也常常把政府看成是机器或机关。因此，把政府视作是执行国家权力、控制和管理社会公共事务的机关的观点，可谓是中国政治学研究中的一个传统。在目前世界各国的政治学研究中，我国学者比较侧重于从国家机关的角度来理解政府;日耳曼语系的学者比较偏爱国家而较少使用政府;英美语系的学者对政府的偏爱则远远大于n国家。由于英语中与汉语对应的government一词本身就有多种含义，所以英美人在使用政府一词时除了指政治机构及其组成人员外，往往还有其他意思。政府有时被当作是权威、或国家权威的表现形式》0;有时政府又指统治或对社会进行统治的方式、方法;政府有时还指秩序化的统治状态或关于人类行为的制度性结构安排;0甚至有人还将政府说成是在竞争性团体或个人的压力之下做出选择和决定的一系列活动过程。Q总之，虽然人们在政治学研究中已越来越广泛地使用政府一词，但目前还没有一个公认的政府定义。按照政府一词的中文含义，我们可以一般把政府界定为执行国家权力，进行政治统治并管理社会公共事务的机关。即使在这个意义上的政府，其含义仍然存在层次上的区别。在最广泛的层次上，人们把治理国家或社区的政治机构都称为政府;在下一个层次，即通常所说的广义政府则指国家的立法机关、行政机关和司法机关等公共机关的总和;狭义的政府则指一个国家的中央和地方的行政机关的总和;在最后一个层次上，政府有时又专指中央政府或中央政府的核心部分。二、政治制度中的政府含义耍弄清政府的确切含义，仅靠抽象的论证是不够的，还必须要把政府次到各国的政治制度之中，将政府与政体、国家、阶级、政党、社会等各个方面联系起来综合考察。政府的概念是与各国的社会制度及政权组织形式密切相关的。在实行总统制的国家中，总统总管行政工作，权力极大，其地位大有凌驾于国会和最高法院之上的趋势，政府通常作包括立法、行政、司法在内的广义解泽。在实行议会内阁制的国家，议会的地位超越政府，政府又通常专指行政机关，有时甚至还专指内阁。新中国成立初期，中央人民政府委员会统一行使国家权力，既负责制定并解释法律，又统一领导政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院及最高人民检察署，议行合一的色彩极为浓享，《共同纲领》和《中央人民政府组织法》中所指的政府，都是广义上的政府。从1954年开始，我国的宪法又明确规定国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关;地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级行政机关，政府的概念也就相应地是在狭义上使用。从政府与国家的关系来说，国家是包括领土、人口、主权和政治组织在内的统一体，是统治阶级和被统治阶级之间对立的统一体;政府仅由国家之内的一部分人组成，是行使国家权力的工具。国家的主权是没有限制的;政府权力却要受到重重限制。政府虽然代表国家，但政府经常会因暴力革命或和平交替而发生政权更迭;国家却并不因此而消失。因此，政府虽然是国家的重要组成部分，政府与国家又紧密相连，但二者并不是一回事。从政府与政党的关系上看，政府是政党进行政治调控的枢纽，是权力的执行机关。在实行多党制的国家中，不管是执政党还是在野党，都力图通过议员、官员、利益集团及社会舆论等来影响和控制政府，力图通过政府来贯彻自己的纲领。在一党执政的国家中，执政党也不仅通过自己的组织和成员，更重要的是通过政府来贯彻执行自己的路线、方针和政策。政党对国家政治和社会生活的领导，一般都是通过政府来间接实现的。在政府与社会的关系上，社会由各种行业、各个阶层和各个区域的个人和团体构成，而政府则是统一管理社会公共事务，维护和促进社会公共利益的管理机关。政府与一般社会团体的区别在于它的普遍性和强制性，以权威手段维护和分配社会价值是政府的重要特征。同时，政府还必须受到社会的约束和控制，以防止政府滥用权力而与社会相脱离。从以上关于政府的各个侧面的考察中我们可以看出，政府一词的含义极为丰富，在各种不同的文化传统和制度环境中有着极为不同含义，但在千差万别的不同含义之中又蕴含着某些共同之处。在广义上·我们可以把政府界定为包括立法、行政、司法机关在内的执行国家权力，进行政治统治并管理社会公共事务的机关总和，即广义政府。由于行政机关在广义政府中分化出来之后，在国家管理中的地位和作用日渐突出，已有不少人对其专门研究并形成了专门的学问。因此，我们通常所指的政府是专指国家行政机关，即狭义的政府。但是，在各个具体场合，这个概念又有适当放大或缩小。三、现代政府的基本特征现代政府就是在现代社会条件下，为适应现代国家管理的要求，依现代的民主和法律程序组成，采取现代组织形式和现代管理方式对国家行政事务进行管理的国家行政机关。在时间形态上，它主要是指20世纪以来，特别是二战以来的世界各国政府。现代政府尽管在内部结构和外在形态上千差万别，但在现代的社会条件下都呈现出了某些共同的基本特征。从规范的意义上讲，现代政府与其他社会组织的区别首先在于它的公共性，即政府权力的行使必须要服从和服务于公共利益，政府的所有活动都要尽可能地开辟公众参与的渠道，其最终成果也要接受公众的检验。其次，现代政府的组成和运作还必须要具备有合法性或权威性，即政府权力的取得和行使必须要具有正当性，要得到人民的认可，要符合现代社会的基本价值。其具备的行政活动必须要严格依据国家的宪法和法律规定的范围、种类和程序的要求。在现实层面上，现代政府所具有和共同特征又主要体现在:1·官僚制官僚制(Bureaucracy)一词有两种含义，一是指对人民不负责任、摆官僚架子的官僚政治，是贬义词;另一种含义是指某种人类组织机构中的一般性正式结构要素，特别是政府体制中的全体人员和组织机构等，是中性词。作为现代政府组织特征的官僚制是后一种含义上所指的官僚制度。这种官僚制是经伍德罗·威尔逊和马克斯。韦伯等人所概括的一种现代政府的组织形式，即以法律和理性为基础而建立的，在指挥和控制现代社会方面发挥重要作用的统治和管理体制及方式。官僚制的三个最重要特征是劳动分工、层级结构和对事不对人的法规。劳动的专门化意味着在官僚制度中所有的工作都是合理地分成若千单元，这些单元可以由有能力完成这些工作的个人或小组去担任。与传统政府中的统治者不同的是，官员并不永久地占有他在官僚制中的职位，而只享有以他们完成特定工作的能力为基础的任期。层级结构把高级官员和低级官员分开。在这种层级结构的基础上，工作的报酬得以分发，权威得以承认，特权有所分配，而晋升也体现了论功行赏的精神。对事不对人的法规是官僚制度的命根子，它使得官员们并不能自由地按照他们所喜欢的方式进行活动，因为他们选择上的自由受到法律规章所加给他们的法定行为模式的制约。官僚制的法规为上级提供对下级进行系统控制的方法，从而对产生专断和个人偏爱的可能性起到限制作用。马克斯，韦伯曾经指出过，当代世界政府组织体系全面官僚制化的原因在于三个相互关系的因素:资本主义企业在市场环境中的竞争;国家之间的竞争，提高了统治者对其员工和居民实施控制的需求;资产阶级要求法律之下的平等保护。在这三者之中，最为重要的因素是竞争性的市场机制。o他同时指出，虽然官僚制的全面扩展在当代社会是一股不可逆转的客观趋势，但是由于官僚制本身所体现的理性秩序的固有缺陷，它很可能成为现代人为自己所铸造的一套铁笼。进人20世纪80年代以来，官僚制的固有缺陷已经在一些国家中得到了充分暴露，针对传统官僚制而展开的政府改革几乎成了一股世界性的潮流。z·职能扩张政府的两个基本职能是政治统治和社会管理。不论在什么性质的国家，这两种基本职能都自始至终存在。只是在不同的国家、不同的历史时期和不同的发展阶段上，其先后位置和轻重比例各不相同。现代政府的一个重要的特征就是其社会管理职能，特别是经济职能的不断扩张和加强。伴随着官僚制的扩展，尤其是进人20世纪以来，行政国家的兴起和发展，政府权力和政府职能的扩张同样是现代政治生活中的重要景观之一。在西方发达市场经济国家中，政府调节和干预已经渗透到了经济和社会生活的各个方面。政府不仅通过信贷和税收等大量的政策手段来直接对经济进行调节，通过国有化和举办公用事业等措施来发展必要的基础设施，而且还通过在中央政府设置专门的科学和教育部门来大力推动科技发展，促进技术创新。二战以来，各国政府都大大加强了对再分配的干预，'近妓各种各样的再分配措施来发展福利措施，缓和国内矛盾。此外，政府还通过关税和贸易政策及建立国际经贸组织等措施来