第五章福利国家的社会福利理论12

1第五章福利国家的社会福利理论教学目的：了解《贝弗里奇报告》产生的历史背景与政治基础，掌握《贝弗里奇报告》对福利国家制度的设计及实施方法；掌握蒂特马斯对社会福利构成及所承担责任的观点。教学重点：《贝弗里奇报告》对福利国家制度的设计及实施方法；蒂特马斯对社会福利构成及所承担责任的观点。教学难点：蒂特马斯有关个人需求与社会需求的观点。20世纪四十年代以来，福利国家成为西欧社会的时代精神和基本制度，福利已经成为西欧社会中占主导地位的国家功能。什么是福利国家？福利国家是一种国家制度，它强调国家应该承担满足国民基本的教育、健康照顾、经济和社会安全需求。福利国家超越了社会福利、社会保障的范围而成为一种国家制度。这种制度把福利看作是国家的最主要特性，强调国家要为国民的福利负责。国家必须具备基本的福利功能并作为其目的发挥作用。因而，福利国家成为20世纪最重要的社会福利现象。福利国家的出现与第二次世界大战有着直接的关系。在反法西斯的斗争中，为了更广泛的地团结人民共同向奉行战争政策的纳粹主义进行斗争，当时的英国首相丘吉尔提出了用福利国家反对纳粹主义的战争国家的政治构想，以激励人民抗击法西斯德国的决心。而在战争最危急的1939年至1942年间，政府委托著名的社会福利学者贝弗里奇着手研究福利国家制度与政策，形成了《社会保险及相关服务》的报告即著名的《贝弗里奇报告》，勾画了福利国家的基本蓝图。二战后，英国和许多欧洲国家即是按照这个报告的构想，建成了福利国家制度。如果说战争为福利国家制度的建立提供了一个契机，福利国家理论的积累和制度的设计则直接催生了福利国家制度。在这个过程中，贝弗里奇、蒂特马斯、马歇尔是福利国家的理论建设中不可忽视的重要人物。他们关于福利的理论共同构成了福利国家的理论基础。第一节《贝弗里奇报告》与福利国家制度《贝弗里奇报告》所揭示的福利理念及所勾画的福利国家蓝图，代表了现代社会福利普遍理性化的具体实践，为现代社会保障体系的建立奠定了基础。它不仅为英国福利国家建设提供了理论基础和政策依据，也成为西欧福利国家制度建立的重要政策基础。《贝弗里奇报告》第一次明确地提出了以社会福利制度的建设来完善国家的功能，并把社会福利的发展看作是解决困扰社会稳定与进步的各种社会问题的主要手段。这个报告的产生，将人类对社会福利的认识推向了一个新的高度，深刻地影响了现代社会福利思想的发展，对社会福利理论与实践具有里程碑的意义。一、《贝弗里奇报告》产生的历史背景（一）贝弗里奇与《社会保障及相关服务》的报告贝弗里奇1879年生于印度。牛津大学毕业后成为律师。他对社会服务十分感兴趣，2并为《晨早邮报》撰写相关文章。1908年他加入贸易部帮助执行国家劳工干预制度。1909年他被指定为劳工干预部主席。他的思想影响了首相大卫．劳埃德．乔治，导致1911年通过了《国家保险法案》。在阿斯奎斯担任英国首相期间（1908—1911）他被邀请做老年退休金和国家保险规划的顾问，这一届开始采取行动与贫困作斗争。一次世界大战结束后，他被授予爵士头衔，并长期担任食品大臣。1919年他成为伦敦经济学院的院长。以后数年里，他多次参与制定社会政策。贝弗里奇深受费边社的影响。尤其是深受波特．韦伯的影响。1937年，贝弗里奇被指定为牛津大学的院长。三年后，劳工部长欧内斯特邀请他就社会保障计划进行调查并提出建议。1941年，政府经国会同意成立了“社会保险及相关事业各部联合委员会”，负责对英国当时社会保险及相关服务机构的工作效率进行全面调查、评估，并提出具体建议与改革方案。贝弗里奇成为这个委员会主席。在贝弗里奇主持下，该委员会历时18个月，根据全国社会保险及民间团体的调查意见，撰写了题为《社会保险及相关服务》的报告，并由贝弗里奇署名，这就是著名的贝弗里奇报告。（二）贝弗里奇报告的社会政治基础《贝弗里奇报告》的产生有着《贝弗里奇报告》深厚的社会政治基础和历史根源。1、贫困成为英国主要的社会问题英国在19世纪中叶基本完成产业革命成为世界最发达的工业国家而且垄断了世界市场。然而到了19世纪70年代以后，英国在实际范围内的竞争力逐渐下降，后期的美国、德国逐渐超过了英国。英国的社会问题也日渐突出，贫困成为影响英国的最主要的社会问题。贫富差距极大。1905年英国自由党议员LG莫尼出版了《贫与富》，书中考察英国当时的贫富不均情况时说：国家全部收入的将近一半是由人口的三分之一享有的。联合王国全部收入的三分之一以上由国民的不到三十分之一享有。2、社会政治的变化19世纪后半叶，面对国家竞争力下降，贫困问题目趋严重的现实，自由党仍坚持自由放任主义政策，这不仅引起选民的不满，同时也引发内部的分裂。由于内外政策的不和，张伯伦及追随者退出了自由党，在19世纪80年代张伯伦加入保守党，并且其政治主张很快成为英国政治改革的一面旗帜。而保守党为改变长期在野的局面，提出所谓的“新保守主义”。把维护国家政治体制，巩固大英帝国，改善人民的生活作为保守党的三大目标。保守党领袖迪斯累里呼吁应该首先考虑的问题是人民的健康，并且指出“如果英国人民把政治进步而不是把社会进步作为自己追求的目标，那他们就是一群白痴。”他的这一招奏效，1874年的选举中，保守党以绝对多数获胜。张伯伦的主张：要求授权自治市当局兴办市政工程以救济失业者，认为失业不是个人造成的，由此而导致的贫困应该由国家予以救济，对贫民的歧视与不公不应该与因失业而造成贫困的人联系在一起，并要求扩大济贫院外救济，缓和失业者的贫困。他竭力主张社会改革的目的是，通过社会改革实现财富和福利的再分配，以巩固资产阶级的统治。政党主张的变化，也反映了社会的现实问题，这也进一步推动了英国政府以社会保障立法来解决贫穷、失业等社会现实问题。到20世纪30年代，英国的社会保障立法已经有了长足的进展，但是也充分暴露出缺陷，核心的问题在于不认为国家应该承担消除贫困、解决社会问题的责任。3二战中，由国家来承担责任的想法开始形成，战争又进一步为这种思想提供了动力。战争让英国人变得更加团结。首相丘吉尔团结了当时的三个政党：保守党、自由党和劳工党。为了赢得战争英国人民做出了巨大的牺牲，同时也更多地将权力集中在政府手中，政府也对人民施予了更多的照顾。为了鼓励人民抗击纯粹德国，丘吉尔政府承诺进行改革，建立更平等的社会，让每一个人都能平等地享有公民权利。3、国家干预主义的兴起当时英国的理论界，由于资本主义发展到垄断阶段，国家干预主义思潮兴起，亚当斯密的经济自由主义受到费边社会主义和新自由主义的挑战，而凯恩斯主义经济学更是从经济学的角度将国家干预主义进一步理论化。这些重大的经济、政治变化为《贝弗里奇报告》提供了理论支持。英国社会保障以济贫法为基础形成的。按照英国传统的社会福利理念，自助是实施社会保障的首要原则。国家的福利责任，只限于济贫法所规定的那些“值得救济的穷人”，也就是说如果一个人是因为自身的原因陷入贫困，就不应该给予救济，但是英国工业化，各种非个人因素致贫问题越来越突出，人们对增加政府对国民生活安全的责任的要求越来越强烈。特别是一战后，严重的经济危机使失业成为英国头号福利问题，人民对福利的需求远远超过政府所能提供的资源。这种情况下，社会保险制度在缴费式给付的基础上，发展出面对全体国民“非缴费式的资产调查福利服务方案”，形成了两者并存的英国社会保障体制的基本结构。政府应该承担起对人民的福利责任成为一种社会共识。在这样的社会理念下，英国政府邀请贝弗里奇撰写报告寻找帮助低收入人们的最佳途径。1942年12月贝弗里奇发表了著名的《贝弗里奇报告》，他提出每个处于工作年龄的人都必须缴纳保险费，当人们生病、失业、退休或寡居时则会得到相应的赔付。贝弗里奇认为这个制度能够保证人们最低标准的生活，让人们不会因为上述原因而破产。这些措施成为工党1945年选举的内容之一，使工党在选举中获胜。同时也是福利国家理论成为政党政策基础，让福利国家理论在政治结构中得以立足，为福利国家的建立奠定了政治基础。二、对福利国家的制度设计（一）国家的社会福利职能《贝弗里奇报告》为英国设计了一个福利国家的框架，他认为国家政府有能力，也有责任提高国家效率、减少浪费、降低人民的不满情绪、增进个人福利。贝弗里奇认为可以通过行政和组织的方法来实现这个目标，帮助人们更有效地成为自由社会的成员。政府介入的范围取决于需要纠正的混乱秩序的程度，也就是说政府有责任，而且有能力纠正社会的混乱秩序。贝弗里奇认为英国战后重建的最主要的任务是革除“五恶”，即贫困、疾病、愚昧、污秽和懒惰。他认为要完成这个基本任务就必须通过对现有社会进行改革来实现，为完成这个任务，《贝弗里奇报告》重新设计了英国的社会保障体系，这成为福利国家的基础。贝弗里奇所设计的福利国家基本目标是实现充分就业，让每个国民都能够享受到国家所给予的从生到死，抵御所有各方面风险的安全保障，并且要根据国家的经济发展水平，不断扩大社会国家的责任范围，提高人民的福利水平。这实际上是对国家职能的重4新设计，将国家的政治职能、经济职能包容在福利职能之中，在这种理念中，《贝弗里奇报告》报告设计了福利国家的基本框架。在《贝弗里奇报告》中，贝弗里奇首先批评了现有的社会保障制度。他指出，英国现有的社会保障制度存在许多缺陷，首先是制度设计缺乏系统性和整体性，各种福利政策间缺乏联系。一个政策处理一种社会问题，而不考虑社会问题的相关性，结果是各种社会保障措施彼此没有衔接，社会问题的处理只是头痛医头，脚痛医脚，甚至出现有的问题措施重复有的问题又成为社会问题的盲点的现象。这些情况不利于社会问题的解决，更不利于社会福利的发展。其次是社会保障覆盖人口范围太小，社会保障内容不完善，不能对全体国民提供有效的社会保障服务。当时的国民保险只包括了人口中的一部分，而其他人只能靠政府救济维持生活；人们生活中的许多风险并未被包含在社会保险中。最后是保险标准太低，不一致，并且保障时间太短；社会保障管理混乱，机构杂乱，浪费极大。如在养老金的申请、公共救助和失业救济等方面，当时的制度存在四种不同的对申请人家庭进行调查的规定，这些规定使社会保障制度的实施变得非常复杂，而在效率方面则非常低下，社会福利资源不能有效、合理地运用于它们的国民身上，同时也暴露出社会保障与其他社会福利事业不配套的弊端。因此，《贝弗里奇报告》的基本目标是建立全面的社会保障制度，以消除人民基本需求的匮乏；对那些因失业、疾病、意外变故而使他们的收入中断的国民提供生活保障，对因年老而退休的国民、因抚养人的去世或受抚养人生活失去依靠的国民，社会保障制度必须提供基本的保障以形成一个覆盖全体国民的基本生活需要领域的社会安全网。从总的方面看，社会保障不是孤立地实施，应该与其他有助于人们摆脱困境、恢复劳动收入或生活能力的措施相配套，以便提供相适应的社会保险及相关的社会服务，消除“五恶”现象，消除各种意外对人民生活的威胁。（二）社会保障制度改革的基本原则和目标1、社会保障制度改革的原则消除基本需求的匮乏需要对英国的社会保障体制进行改革。为此，贝弗里奇阐述了改革的三个基本原则：第一，社会保险制度的改革不是局部利益的调整，而是一次革命性变革，它不能局限于以往的经验，也不能就事论事作局部的考虑，而应该着眼于全局，面向未来，用发展的眼光处理相关制度的改革。第二，社会保险在整个社会政策的发展中，不是孤立的，应该成为综合的社会发展政策的组成部分。在这个意义上，社会保险直接针对的是贫困问题，但它决不能仅仅看作是针对贫困，而应看到它对整个社会问题解决的意义。在某种意义上，贫困问题是贝弗里奇所列举的社会五恶中最容易解决的总是。它应该成为解决其他方面问题的列入点。第三，社会保险及各种相关的社会服务是一项全民性社会福利，必须由政府与个人的合作来实现，当国家为人民的基本生活需要提供保障时，不能因此而取消个人自由行动的空间；相反，国家也应保证在实施各种社会福利措施的时候不会使个人生活动机受到抑制，要让个人有充足的志愿行动空间，以保持社会和个人追求进步和发展的动力，5使个人愿意为自己及家庭承担更多的责任。按上述改革原则，贝弗里奇对福利国家计划作了详细的阐