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1第八讲政府作用的一般理论框架区域经济中的政府作用可以概括为政府的一般性作用和区域性角色。作为一般性政府职能，政府在区域经济中发挥着公共产品的职能，作为区域性角色，中央政府和地方政府在区域发展和区域协调方面也发挥着重要的角色。要讨论政府的角色和作用，就需要分析政府在公共利益中的一般理论性框架；分析地方政府在区域竞争的作用。一、政府代表谁的利益总体上看，政府是具有强制力的，通过政治市场配置资源的一种组织结构和机制。实际上，早期的经济学家讨论政府在市场经济的角色中，并没有将政府作为经济过程中的仲裁者或者参与者，而仅仅简单地将其视为公共物品的提供者和私有产权的保护者等。现代市场经济中，政府的作用日益广泛地深入到各个领域之中。因此，有必要讨论现代经济生活中政府更为深入地参与其中的内在原因、动力以及早期社会与现代社会政府角色的演变过程。（一）政府在实现公共利益过程中的角色关于政府与国家的概念基本上是一致的，国家的性质决定了政府的性质，但政府的概念有广义和狭义之分。广义的政府等同于国家，包括权力机关（立法机关）、行政机关（执法机关）和审判机关（司法机关）；狭义的政府是国家行政机关，包括中央政府和地方政府，多数情况下是指国家的中央政府。我们强调的政府是在市场经济条件下的大政府的概念。对于政府存在性的理解，主要有两种理论框架：暴力论和契约论1。暴力论认为，所谓国家，就是一个阶级统治和压迫另一个阶级工具。随着生产力的发展，出现了剩余产品，随着剩余产品出现，就出现了阶级和阶级斗争，作为阶级斗争的需要，国家产生了。国家是为统治阶级服务的，是有鲜明的阶级性的。这样的国家既要维护涵盖所有成员的公共利益，又事实上会更多地保护最强大的那个阶层（阶级）或利益集团的利益。契约论认为，国家类似于一种契约，这种契约包含着国家和代表公共权力的国家机构之间的权力和义务关系。由于社会成员的暴力潜能是均等的，因而所达成的契约也是均等的。契约论认为国家的产生遵循以下逻辑思路：国民都是存在公共需要的，这种公共需要的组织就是一个公共组织；国民为了满足自己的公共需要愿意让渡公共权力，而这个公共组织就有义务向国民提供公共商品和劳务；那么在国民和公共组织之间就存在权力义务关系，一方面国民有义务将公共权力让渡给公共组织，也就有权力向公共组织索取公共商品和劳务；另一方面，从公共组织来说，它有权行使公共权力，有义务向公众提供公共商品和劳务。这样一种国民与公共组织之间的契约关系就是国家，公共组织就是国家权力机构的统称。演进论认为，国家的产生往往是地理、种族、文化、宗教、战争等因素自然而形成的。各种因素的自然作用会改变最初所形成的国家的疆域、人口、文化等有关因素，因此从历史上看一个国家的疆域及存在形式是不断变化的。以上两种理论，都可以从一个层面来解释国家的产生和发展，但又都不能够单独而完整地解释国家为什么存在。事实上，必须把两种理论综合起来，才能够比较系统地说明国家存在的理由。不运用暴力论，无法解释为什么社会成员是由不同阶层构成的，无法解释不同的1杨灿明（2003）公共利益、国家和财政，财政研究，2003年第2期，2－6页2社会成员，不同的集团对社会的影响是不一样的。也就是社会成员暴力潜能相等实际上是不存在的。不运用契约论，我们又很难解释国家事实上提供了不同阶级、阶层、集团都可以共同享受的商品和劳务，因为公共商品和劳务是具有消费的非排他性的。而不运用演进论，我们也很难解释不同的国家何以有不同的疆域、种族、文化和宗教。由于国家成为该区域集体选择的结果，不论是暴力潜能还是契约演进，其基本职责都必须要为该地区提供公共产品，以整个社会福利增进为导向。因此，公共利益与政府就紧密地结合起来。可以说，长期以来，政府利益与公共利益密不可分。政府利益等同于公共利益。政府以公共利益增进为指向，利用其独特的地位，通过强制力干预微观主体，有效地实现公共产品的供给。（二）政府的角色转换：传统和现代政府随着市场经济的发展，其身份和地位在不断发生变化。在早期的市场经济中，市场主体只是作为生产者的企业和作为消费者的家庭或个人，政府并没有介入经济运行过程之中，而仅仅是作为社会的管理者，充当“守夜人”的角色。国家的任务一般只限于：第一、保护本国社会的安全，不受其他国家的侵犯；第二，建立司法机构，保护私人所有权和其他人身权利；第三，建立并维护必要的社会公共工程和公共设施。在这一时期，政府的功能是有限的，仅仅在经济活动中扮演“配角”，人们信奉的教条是“最好的政府就是最小的政府”。随着市场经济的不断发展，特别是，分工的深化导致的生产社会化、专业化程度不断提高，企业之间的关系、相互制约的作用越来越强，市场经济中垄断势力导致对市场效能抑制，客观上要求政府承担更多地职能，实现政府“角色转换”，即政府的身份从保护者变为管理者。作为社会管理者，政府不仅仅要建立和维护市场竞争制度，确立市场秩序规则，而且要干预调节经济运行过程，保持国民经济总量和结构的均衡，不仅仅要调节市场的分配结果，建立社会保障体系，促进社会进步，保持经济发展和社会发展的协调，而且还要利用政府的力量，积极开展对外经济活动，保持国际收支平衡，增强本国在国际市场上的竞争力。不仅仅如此，政府在成为社会经济管理者的同时，也逐渐成为市场经济运行过程的主体之一，直接参与市场的运行过程。主要表现为，政府通过向私人企业大量订货，采购而成为一个巨大的市场需求者，对市场需求影响不断增强；另一方面，更重要的是，政府通过直接建立国有企业或向私人企业参股来生产、提供公共产品，进行基础设施和高科技的开发，从而成为市场的一个重要的供给者。因此，从这一角度上看，政府已经深深地介入到市场经济中的每一角落之中。（三）政治维度和集体行动的逻辑由于公共利益本身的公共性质，政府需要通过规制合约实现公共利益需求，这一制定和实施的过程实质上，体现了“集体行动”的非市场政治选择特征。和所有公共政策的制定和实施一样，规制合约具有“公共政策”选择的一般性特征（如图6-1）。1．从制定过程中，合约受到了“集体”的目标、效用水平以及集体投票方式的约束，这些因素决定规制合约的需求。在政治过程中，立法决策过程确定了合约的需求，如在直接民主制条件下，公共物品需求主要决定于全部一致性投票或者半数投票规则。在代议制条件下，通过投票选择的政党代理了决定公共物品数量权利。早期的公共选择理论关注于在非市场政治决策中的选择过程，即立法方面。强调了政府的立法人员和政治家们也是具有自利动机的理性人，而不是追求社会福利的恩惠者。在政治市场中的自利动机的条件下，认为尽管投票规则为投票人、代理人和立法者提供了一种制衡的机制，但投票人和选举之间存在着“理性忽视”（理性无知）（唐斯），“利益集团”对最终选举的影响（奥尔森），以及投票规则的无效率（阿罗），政策的选3择过程存在着配置低效率。规制合约同样体现了上述的特征，由于规制合约的签定双方主要是消费者（选民）、立法者和厂商。立法者代表消费者向厂商提供规制产品的需求政策，厂商根据政策需求提供产品的生产，消费者可以通过投票（选举）来决定支持或者反对立法者政策的利益取向，但由于消费者（选民）的理性无知，即不了解立法者的真实信息、利益集团影响（生产者集团）以及投票的无效率等因素的存在，都直接地削弱了政府追求集体福利最大化的目标，最终的政策选择偏离了最优选择。政府并没有追求社会福利最大化，因此，在自利动机条件下的政治选择影响了规制合约的激励选择。政府的政治决策过程（7-1）参考文献：植草益等著（2000）《日本的产业组织》经济管理出版社第361页2．在实施阶段，合约达成受到了规制机构以及官员的行为约束。规制机构和官员的行为通过决定提供公共物品的供给，影响规制合约的实现程度。由于规制机构具有官僚机构的特征，传统的官僚理论强调了它是服务于政府所认为的那种公共利益的，且提供的服务是公正和有效率的（马克斯·韦伯）。但尼斯坎南认为官僚的动机和目标和其他自利的理性人一样。官僚的主要目的不是公共利益，而是个人效用的最大化。影响官员的个人效用包括：“薪水、职务、津贴、公共声誉、权力、任免权、部门的产出、易于更迭与易于管理的部门机构”2。因此，官僚的约束来自于上级政府机构（立法者）赋予的权限和资金支持。在给定官僚的自利动机条件下，官僚的行为是否符合立法者的利益目标，这是一个委托代理人问题3。如果缺乏一个合理的激励结构，官僚将追求自身的利益，榨取委托人的全部剩余，偏离目标，从而扭曲了合约的激励强度。二、政府实施的方式由于政府的决策和实施过程的复杂性，政府在实现公共利益就呈现了多层次特征：首先，政府具有公共利益实现的职责，离开了这一基础，政府能否存在就值得怀疑。其次，政府的决策和实施形成又是利益集团讨价还价的过程，不可能服务于全社会每一成员的福利增进，2尼斯坎南（1971）《官僚与代议制政府》英文版，芝加哥，第38页。3Laffont,J.J(2000)IncentivesandPoliticalEconomy,OxfordUniversityPress消费者被规制企业其他利益集团议会（立法机构）规制机构被规制企业4或多或少地是各种利益集团均衡的代表。由此，根据这两种均衡程度，政府在实现公共利益方式上，就会出现成本和收益的比较。（一）政府实现公共利益的直接干预方式由于公用物品部门的许多基础设施领域，投资巨大，建设长周期以及运营过程面临的巨额成本分摊所导致的巨大风险，长期以来国有建设和运营都成为各个国家公用事业部门的主要形式。这种干预主要有以下几个特点：1、在公司的治理结构上，采取直接投资参股或者完全占有全部资本等形式。2、在管理模式上，政府直接任命最高管理层，直接决定重大投资决策是其最大的特点。3、政府直接参与公用事业部门有利于解决巨大投资风险问题。以政府信用为依靠，政府可以在资本市场更容易筹集资金；作为行政管理部门，也容易协调和解决建设和运营所面临的实际问题。4、政府直接参与公用事业部门有利于实现公用事业部门的普遍服务的目标。这也促使了公用事业部门的企业的双重目标的形成，即一方面有利润最大化追求，另一方面，也要满足公共利益的需求。应该看到，国家直接参与公用事业部门在一定程度上满足了公用事业部门本身公共利益以及巨大规模投资的需要，其规制模式满足了大规模的专业化的技术要求。因此，自从公用事业部门出现以来，国家直接参与的形式一直作为主要的组织形式长期存在。（二）政府实现公共利益的间接方式：规制和反托拉斯一般意义上，政府实现公共利益主要采取了直接提供和间接提供的两种方式。直接提供就是直接作为微观经济主体，提供公共物品。传统地就是以国有企业方式直接参与产品的生产和分配过程。从目前来看，更多地采取了间接方式，以矫正微观经济的行为，主要包括了两种方式：规制和反托拉斯。对这两种治理结构的区分，有利于进一步了解规制的本质。1．事前设计和事后执行就其内容看，反托拉斯主要涉及禁止某些导致厂商获得或行使垄断力量的行为4。包括价格操纵；减少社会净福利损失的竞争者之间的协议、厂商垂直约束以及各种策略性行为。整体看，反托拉斯是对厂商实施的事后控制工具。不论是AT&T拆分还是尚未结束的微软案。只有在厂商发生了削弱竞争的定价、兼并行为，或者存在厂商削弱竞争的非价格行为（搭配销售和特许经营），或者其企业的市场集中度大到足以任意支配其市场控制力，反托拉斯才会根据相关法律介入并保护竞争。相对应地，规制则是一个事前的工具。它主要通过与被规制厂商签定合约来满足规制目标，实现对厂商的约束。不论是早期成本加成、公平回报率的规制还是现在的帽子定价和拍卖特许经营权的规制，规制无非都是事前创造一个公平或者有效的竞争环境，为市场提供一个有效竞争的框架。2．控制权和自由量裁权从形式上看，规制和反托拉斯都拥有一定的法律程序，反托拉斯也被称为“司法”的规制（史普博，1999），但规制有比反托拉斯更宽的范围和权力。反托拉斯主要集中在厂商的垄断行为和垄断化产业结构，更加强调对市场集中度、削弱竞争的各种策略性行为标准的判4早期反托拉斯的行为认证存在争论。根据是否以垄断者实施市场势力的行为标准，反