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PPP模式解读案例分析胡洁律师1PPP概要及发展阶段3PPP典型案例分析与展望目录ONTENTS2PPP模式及项目实施流程1.PPP概要及发展阶段PPP(Public-Private-Partnership）公私合作基础设施开发建造/运营/收回基础设施开发资金瓶颈通过各种融资方式解决社会资本的属性，化解低效率、高成本、高风险等问题社会资本利润最大化可能忽视社会责任，造成不公平等问题政府和企业合作，解决政府资金不足，提供基础设施等公共服务1.PPP概要及发展阶段私营部门和政府机构之间就提供公共资产和公共服务签订的长期合同，而私营部门须承担实质性风险和管理责任世界银行(WBG)公共部门和私营部门在基础设施和其他服务方面的一系列的合作关系，其特征有:政府授权、规制和监管,私营部门出资、运营提供服务，公私长期合作、共担风险，提高效率和服务水平亚洲开发银行(ADB)1.PPP概要及发展阶段第一阶段第二阶段第三阶段自20世纪80年代中期，以BOT为代表的PPP模式，被引入中国电厂等基础设施领域特点：主要以外商投资BOT项目为主典型项目：广西来宾B电厂BOT合肥市王小郢污水处理厂项目自北京奥运会及配套建设项目的投资、建设，以及2004年原建设部推行的市政公用事业的特许经营特点：外国企业、国有企业和民营企业等均有大量参与，以BOT和TOT为主典型项目：国家体育场（鸟巢）PPP项目北京地铁4号线PPP项目浦东自来水厂股权转让项目等启动标志：《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（2010.5.7）2014为“中国PPP元年”,与PPP有关的重要法律法规已超过40部1.PPP概要及发展阶段日期机关事项核心要点2013.11.12中共中央十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，让市场在资源配置过程中发挥决定性作用2014.5.18发改委发布《国家发展改革委关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》（发改基[2014]981号）推出首批80个引入社会资本的基础设施建设示范项目2014.5.25财政部财政部成立政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组财政部副部长王保安担任领导小组组长，金融司、经建司、条法司、预算司、国际司、中国清洁发展机制基金管理中心相关负责人为成员1.PPP概要及发展阶段政策演进重大事件（国家层面）日期机关事项核心要点2014.8.22发改委官方网站发布《2014年全国发展改革系统法制宣传教育工作暨法治机关建设实施意见》《基础设施和公用事业特许经营法》的立法工作取得新突破2014.9.21财政部财政部长楼继伟在G21财长和央行行长会议上着力推介PPP模式基础设施投资是此次讨论的重点，各方同意应进一步通过PPP等融资方式吸引长期融资、撬动民间资本，解决目前亚太地区巨大的基础设施融资缺口2014.9.21国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）建立规范的地方政府举债融资机制，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营1.PPP概要及发展阶段政策演进重大事件（国家层面）日期机关事项核心要点2014.9.24财政部发布《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）首次在国家层面上，以系统性的部门规范性文件的形式提出PPP模式发展的制度体系2014.10.23国务院《财政部关于印发地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法的通知》（财预[2014]351号）（1）认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式（2）财政部门商有关部门对地方政府负有偿还责任的存量债务进行逐笔甄别，通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务1.PPP概要及发展阶段政策演进重大事件（国家层面）日期机关事项核心要点2014.10.24国务院国务院总理李克强10月24日主持召开国务院常务会议提到新型城镇化建设解决“钱”的问题两种方式：其一为发行债券；其二要以“创新方式吸引民间资本投资经营”2014.11.16国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）在生态、水利、基础设施、交通、能源、信息和民用空间基础设施、社会事业等领域、鼓励社会资本特别是民间资本参与投资2014.12.4财政部发布《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）确定30个PPP示范项目，其中，新建项目8个，地方融资平台公司存量项目22个，涉及资金1800亿元1.PPP概要及发展阶段政策演进重大事件（国家层面）日期机关事项核心要点2014.12.4财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》(财金〔2014〕113号)对于“社会资本”的定义、PPP模式的范围、PPP适用范围、具体操作流程等作出了规定2014.12.4发改委发布《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）附件：1、PPP项目进展情况按月报送制度2、政府和社会资本合作项目通用合提出：“开展政府和社会资本合作（PPP）模式，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力”1.PPP概要及发展阶段政策演进重大事件（国家层面）日期机关事项核心要点2015.2.13财政部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29号）明确公共利益优先、存量项目规范运作的原则，保障资金政策的支持和融资支持，进一步完善市政公用领域价费与财政补贴、土地等体制机制，拓宽社会资本进入渠道2015.4.7财政部《关于政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金[2015]21号）通过财政能力的论证进行PPP项目的财政支出责任识别、支出测算、财政承受能力评估，保障政府切实履行责任义务，防范财政风险1.PPP概要及发展阶段政策演进重大事件（国家层面）日期机关事项核心要点2015.4.25发改委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》确定基础设施和公用事业特许经营的方式、特许经营期限、特许经营可行性评估及特许经营协议的主要内容及其履行、终止。鼓励社会资本的参与，保护特许经营者合法权益和社会公共利益及安全2015.7.10发改委财政部国土资源部银监会国家铁路局关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见发改基[2015]1610号全面放开铁路投资与运营市场，推进融资方式多样化，完善社会投资资本机制及投资环境，加大政策支持1.PPP概要及发展阶段政策演进重大事件（国家层面）时间省份法规名称2014.6.4及2014.9.29安徽省《安徽省人民政府关于加强城市基础设施建设的实施意见》（皖政[2014]46号）《安徽省城市基础设施领域PPP模式操作指南》2014.6.30四川省《四川省人民政府办公厅关于进一步做好稳定和扩大投资工作的意见》（川办发[2014]61号）2014.8.1陕西省《陕西省人民政府办公厅转发省住房城乡建设厅等部门关于鼓励社会资本参与城市基础设施建设意见的通知》（陕政办发[2014]114号）2014.9.6福建省《福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见》（闽政[2014]47号）2014.12.22湖南省《湖南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》（湘财金[2014]49号）1.PPP概要及发展阶段政策演进重大事件（地方层面）基本法律框架核心问题合作关系：政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系政府（项目实施机构）行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构操作模式：由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化社会企业（合作伙伴）综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素1.PPP概要及发展阶段2.PPP模式及项目实施流程2.PPP模式及项目实施流程建造、运营、移交(BOT)民间主动融资(PFI)转让-运营-转让(TOT)建造、移交(BT)私营部门被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营基础设施组件（和向用户收费），期满后移交公共部门公共部门根据社会需求提出项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门建设与运营，特许期结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还公共部门，私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本公共部门授予特许经营权，私营部门在一定期间拥有基础设施的所有权及经营权，通过经营活动收回投资获得利润，期满后私营部门将基础设施所有权及经营权转移公共部门私营部门与公共部门签约，设立项目公司，私营部门以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，完工后移交公共部门，公共部门再将设施以一定的费用回租给私营部门经营25—30年20—30年少量在5年以内或超过40年8—15年BT项目已被财政部明确排除在PPP之外建设、移交、运营(BTO)重构、运营、移交(ROT)设计、建造、移交、经营(DBTO)设计、建设、投资、经营(DBFO)民营机构为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同民营机构负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门私人部门先垫资建设基础设施，完工后以约定价格移交给公共部门。公共部门再回租给私人部门，由私人部门经营私人部门投资建设公共设施，通常也具有该设施的所有权。公共部门根据合同约定，向私人部门支付一定费用并使用该设施，同时提供相关核心服务，私人部门提供辅助性服务25-30年20-25年20—25年20—25年2.PPP模式及项目实施流程2.PPP模式及项目实施流程项目识别项目准备项目移交项目采购项目执行项目发起项目筛选物有所值评价财政承受能力论证政府（政府和社会资本合作中心）征集潜在合作项目：交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身、文化设施等行业行业主管部门遴选潜在新建、改建项目，存量公共资产基础设施及公共服务类项目筛选条件投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高年度/中期开发计划定性评价：增加供给优化风险分配提供运营效率促进创新公平竞争定量评价：全生命周期项目成本降低根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，针对部分政府付费或政府补贴的项目社会资本提交项目建议书推荐潜在项目2.PPP模式及项目实施流程项目识别组织实施机构尽职调查实施方案编制审核项目领导小组/工作小组行业管理事业单位行业运营公司其他机构前期评估论证实施方案编制合作伙伴选择项目合同签订项目组织实施合作期满移交PPP咨询服务机构内部尽职调查范围：项目批文和授权书特许经营和收费发展现状与总体发展规划项目相关基础设施建设情况建设规划现有管理体制现有收费情况/结算/调整机制成果：可行性研究报告环评报告初步设计已形成资产配套设施建设情况项目用地征地情况项目概况风险分配基本框架PPP模式交易结构合同体系监管框架财政承受能力价格合理性项目建设必要性/合规性PPP模式适用性财政承受能力价格的合理性外部投资人调查范围：投资意愿投资偏好资金实力运营能力项目诉求方式：调研考察2.PPP模式及项目实施流程项目准备2.PPP模式及项目实施流程项目采购2.PPP模式及项目实施流程项目采购--资格预审2.PPP模式及项目实施流程项目采购--公开招标和邀请招标2.PPP模式及项目实施流程项目采购--竞争性磋商2.PPP模式及项目实施流程项目采购--竞争性谈判2.PPP模式