甘肃行政学院学报2013年第2期

1《甘肃行政学院学报》2013年第2期公共治理评论论社会治理中技术与制度的辩证法中国人民大学张康之/4企业推动型”农村社区治理模式：缘起、现状及转向曲阜师范大学李增元宋江帆/12政府管理与行政改革中西不同政治生态中的问责研究述评浙江大学谷志军王柳/23管理型政府公共服务职能兴起的理论考察南京大学周军/36转换机制视角下我国乳品安全监管反效果研究云南经济管理职业学院刘花花毛羽/45社会治理与建设影响农民工职业稳定性的分析框架与实证研究厦门大学丁煜林玉妹吴晓欢/56劳动冲突中的工会：权力来源及其演生路径上海社会科学院李锦峰/63政治学研究暨青年论坛现代理性主义的历史解构——论列奥•施特劳斯的“现代性的两次危机”中南财经政法大学张敏/73休谟与共和主义的现代转型南京理工大学徐志国/83市场治理与公共经济研究能源效率影响因素的动态分析安徽财经大学孙欣邹婷尹彪/91甘肃发展论坛甘肃经济转型的首要战略升级版——兰州新区开发建设实践思考甘肃行政学院范义/98法律治理与公法研究对统一公法学理论的质疑与反思辽宁大学张弘于虹/107论我国行政决策程序中公众参与的理论脉络、宪法基础及立法原则广东行政学院朱海波/119附录英文摘要2013-2/1262论社会治理中技术与制度的辩证法张康之（中国人民大学公共管理学院，北京100872【摘要】工业文明在某种意义上是以技术进步为标志的。人类自进入近代以来，持续的技术发展已经征服了整个社会，技术进步不仅是撬动社会发展的杠杆，也是社会发展的成果。就技术与制度间的关系而言，虽然并没有充分的证据证明技术进步会直接地作用于制度，诱发制度变革，但是，技术的进步必然会积聚起最终引发制度变革的力量。技术的发展与制度的变革是一种相互影响的关系，在一个较长的历史阶段中来看这一问题，可以发现，它们之间处于一种互动的过程之中。总的说来，在历史的宏观视野中，技术进步必然引发制度变革，而在微观观察中，却不必然如此。在后工业化的进程中，我们对于制度变革的态度应当是积极的和主动的，而不应是等待技术的进步自动引发制度变革。【关键词】社会治理；技术进步；制度变革；信息技术【中图分类号】D035【文献标识码】A【文章编号】1009-4997（2013）02-0004-08收稿日期：2013－04－12作者简介：张康之（1957-），男，江苏铜山人，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师，研究方向：行政哲学与文化。基金项目：中国人民大学科学研究基金项目重大基础研究计划——通过服务型政府建设去完善社会治理体系（12XNL003）资助研究。从近代以来社会治理的演进来看，走过了一个从政治过程向管理过程的发展历程。近代早期，社会治理过程中尚未出现管理自觉，此时的治理基本上是以政治的形式出现的。在20世纪，政治自身开始分化，即从政治中分化出了管理。因而，今天我们在使用“治理”一词的时候，其中既包含着政治的内涵，也包含着管理的内容，是一种对政治与管理总和的指称。之所以社会治理在20世纪出现了这种变化，即从政治中分化出了管理，一方面，随着公共领域与私人领域的分化走到了其典型形态的时候，在私人领域中发展出了科学的管理观念、文化、技术和方法，即形成了可以作为一门学科——管理学的对象的完整系统；另一方面，在近代社会起点中，“法的精神”与“科学精神”不分轩轾的状况在20世纪出现了向科学精神一方倾斜的情景，尽管政治意义上的法制一直在诠释着法的精神，但是，科学精神在社会生活各个领域中占据了更为重要的地位，而且也渗透到了政治生活领域之中，使社会治理获得了科学关照，并发展出了可以用“管理”来加以命名的技术领域。当然，总体看来，20世纪并没有打破“法的精神”与“科学精神”间的平衡。在某种意义上，“法的精神”与“科学精神”有着异型同构的关系，虽然它们可以通过不同的形式来加以表现，而在实质上则是一致的，如果试图把它们区分开来是不可能的。但是，我们又必须承认它们之间存在着细微的差别，特别是当它们朝着物化的方向运动时，其差异往往会表现得极为清晰，以至于我们可以对它们进行分别考察，甚至对它们之间的差异进行比较，对它们的冲突与互动进行分析和把握。也就是说，20世纪的社会治理有了两个方面或两个领域——政治方面（领域）和管理方面（领域），从而使我们拥有了观察“技术”与“制度”间互动关系的条件。当然，人们一般是在实体性意义上去谈论政治与管理问题的，本文述及的政治与管理也更多地是被3作为一种渗入实体性存在或过程之中的形态来看待的。这是20世纪实现了政治与管理分化后出现的一种“政治中有管理”和“管理中有政治”的特殊现象。对此，我们也可以说它是近代早期的那种“纯政治”的终结和替代版本。一、社会治理领域中技术的成长在整个工业社会的发展过程中，无处不展示出科学技术的力量，科学技术渗透到了社会生活的每一个领域，影响着我们社会生活的每一个方面。特别是科学精神对我们的每一项行为选择都发生着至关重要的影响，让我们在一切需要开展行动的地方都谋求技术的支持。大致是在19世纪，科学技术的发展开始充分地展示出它是如何成了撬动人类社会运动的杠杆的。接着，科学精神迅速地渗透到社会科学以及人文思考的各领域中，从根本上改变了人们对社会、对政治的认识，也使关于社会以及政治的研究以科学的面目出现，从而有了今天我们看到的社会科学。在关于社会治理的研究中，从政治学中分化出了公共行政学科等，就是科学精神在社会科学研究中的体现。所以，公共行政学以及相关学科的出现本身就走上了一条重视技术的道路，它们甚至把19世纪以来政治学中的科学化、技术化追求诠释得更加淋漓尽致。在公共行政的研究中，技术往往是人们关注的重心，至于制度等方面的问题，则是作为次一级的主题呈现出来的。只是到了20世纪后期，随着制度对技术的制约性暴露得越来越明显时，人们才开始把视线转向了制度或体制。但是，技术主义思维一直处于支配性的地位，受到人们的推崇。其实，技术与制度的关系是非常密切的，一方面，制度框定了技术的发展和应用空间；另一方面，技术的创新和应用也推动了制度的发展。技术与制度之间存在着互动关系。技术本身是现代性的标志。近代以来，在社会生活的各个领域中都呈现出技术的积累和成长趋势。根据法默尔对现代性的理解，“现代性指的是有关人类主体和人类理性之力量和本质（以及相关的问题）的各种假设和信念的独特核心，是这些东西构成了西方近500年来——这个时期出现了如此之多技术的、社会的、政治的和经济的‘奇迹’——主导的心灵模式。一种观点认为，现代性的谋划激起了人们对无限制的进步的期待，仿佛是对笛卡儿所谓的‘主宰自然’和‘自由自在地享受地上的果实’的回应。这一谋划把新型的主体性和理性等同于解放，等同于经济、社会、政治和道德的持续进步。这一等同形式且预示了我们当代的文化环境。”[1](P5)其中，技术的成长是一个重要的线索，我们甚至可以通过对技术成长线索的梳理而把握现代社会发展的轨迹。就现代性这个概念而言，是可以等同于工业文明的，而工业文明的基本内涵就是“解放”，从解放人的政治束缚到解放理性、解放生产力等，开创了一个不同于农业社会的全新时代。而整个工业社会在所有方面实现的解放性成果，都是与技术联系在一起的，或者说是通过相应的技术而把那些需要得到解放的因素从传统的束缚中解放出来。特别是作为这个社会经济基础的生产力，更是在进步中得到了解放和不断提升其水平的。在社会治理的领域中，特别是公共行政产生之后，无论在组织还是在体制建设方面，都不竭余力地求助于技术的支持。当然，我们已经指出，工业社会也经历了不同的阶段，技术的功能以及所受到的重视程度在不同的阶段中也有着很大的不同。在工业社会的早期阶段，生产活动主要是对自然资源的开发，即使是在雇佣劳动方面，也是对人的作为自然的劳动力的开发；到了工业社会的后期，生产过程更多地表现在对社会资源的开发，对知识、技术以及人们之间协作方式的要求上升到了重要地位。比如，“人力资源”这个概念的提出，本身就意味着人不能简单地等同为自然生成的劳动力，而是经过社会手段加以改造过的一种社会性资源。因而，在工业社会行进的过程中，逐渐地使技术因素的地位得到提升，让人们开始越来越重视技术。人们的关注重心逐渐地从活动所作用的对象转移到了对活动自身的关注，即关注人的活动本身，从而生成了对人的活动本身的组织方式、行为模式、作用于对象的可能路径选择等方面的关注。这就是管理的自觉，并因为这种自觉而对活动自身进行了技术建构和改造等自觉性活动。这4就是一个重大的人的关注重心的转变：从使用技术征服自然、对象等转向了运用技术建构和改造人的行动方式、行为模式等。19世纪就是工业社会的这个转折点，开始了对人的行动和行为进行技术建构。比如，在政治生活的领域中，代议制的设计就大大地提升了民主政治的技术含量，虽然到了20世纪时人们开始要求从利益分析的角度去审视政治，但关于政治生活技术方面的发展，一刻也没有停止过。在近代，技术的发展是一个持续的过程，特别是进入20世纪后，呈现了突飞猛进的势态。工业社会之所以能够获得生产率的持续提高，技术于其中发挥了关键性的作用。每一样新技术的发明和引入，都体现到了生产率的大幅提高上。在每一次社会发展停滞而使人们陷入悲观境地的时候，都因新技术的产生而出现了峰回路转之势。特别是到了20世纪后期，随着新的开发技术、生产技术、管理技术、交往技术等的涌现，使生产率展现出了一种爆炸式提升的状况。技术给予了人们以无限的信心，技术已经渗透到了人的文化心理结构之中了，使人形成了一种思维定势，那就是在遇到一切问题的时候，总会首先想到通过技术的途径去加以解决。当然，技术的发展并不是一帆风顺的，在工业社会中，特别是当工业社会的治理方式实现了官僚化之后，不管在公共领域还是私人领域中，都存在着某些抵制技术进步和拒绝技术引用的情况。因为，“新型的技术的进步，再一次为人们带来了人际关系诸多的可能性，这类关系的人性化程度要高得多，这一方面因为选择的范围呈开放状态，另一方面也因为，人数大量增加的受众做出积极反应的可能性出现了。进行积极干预的可能性，即从事学习实践与探索发现的诸种可能性，对于那些希望如此行事却仅具有最低限度实践能力的人来说，是无限的。然而，与此同时，对于现存的关系来说，这些可能性又是一种难以容忍的威胁，因而并非是轻而易举就能够加以利用的。这一自相矛盾的境况令人感到震惊：我们将自己的时间用于对技术的谴责，我们担心它会导致对人的操纵；与此同时，我们又受到一种体系的制约，这一体系是盲目的，却又重重地压在我们身上。倘若我们在技术发展的可能性面前望而却步，那么事实上我们就是在保持诸种屏障——这类屏障阻碍我们解放自己。”[2](P274)尽管如此，技术进步的脚步并未受阻。从总的社会发展态势看，每一天都会让我们看到一个新的技术世界。官僚制本身就是一种治理技术，或者说，是结构化的治理技术。我们发现，韦伯提出的官僚制理论之所以能够得到接受和广泛传播，那是因为工业革命所造就的分散化、多样化的经营方式带来的复杂局面需要一种可以共同遵循的同一控制技术。另一方面，近代早期确立的政治视角因为使人受到了较多的关注也影响了组织管理的生产力效应。所以，韦伯的非人性化的官僚制系统既在意识形态的意义上避免了与政治民主观念的正面冲突，又在效率追求的意义上证明了管理的合理性，进而用合理性去进一步证明合法性。所以，它不仅使人们能够不因政治设防而加以接受，还会因效率以及生产力提升的明显效应而表示对它的欢迎。对于工业社会走向其成熟形态而言，韦伯的官僚制理论所作出的贡献是非常巨大的。20世纪后期以来，信息技术的迅速发展和广泛应用，一方面唤醒了工业社会中长期受到压抑的个性化追求，另一方面也使标准化追求得到了极度夸张的表现。从现实情况看，标准化与个性化也胶合在了一起，让人难以理清它们的关系。“作为标准化的一种方式，社会化提供了稳定性并减少了不确定性，形成了合理化——官僚制度的要义所在。然而，专业人士的社会化也有其‘有害’的一面，比如说，它抑制了人们的探究能力，有时还妨碍了关于复杂社会问题的解决……个人的社会化意味着人们将通过标准的透视镜来理解新