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劳动政策前沿问题杨思斌hao3699@126.com中国劳动关系学院公管系副教授第一讲社会保险法的制定和实施问题研究一、社会保险法是如何出台的？2007年2月全国人大常委会首次审议社会保险法草案2008年12月二审；2009年12月三审；2010年10月四审。•社会保险法的出台，在立法机关是通过四审五稿，最终在常委会上以144票赞同、5票反对、9票弃权的表决获得通过。2010年10月28日通过，自2011年7月1日施行。《社会保险法》2010年社会保障十大事件的首位。社会保险立法艰难的主要原因•第一，我国的社会保险制度长期处于渐进改革的试验过程中，社会保险与劳动体制密切相关，而我国的劳动就业体制本身也不完善，改革任务也未完成。•第二，各地模式太多，路径依赖太严重。第三，部门分割的牵制。•农村居民的合作医疗是否应当归入社会保险，城乡居民医疗保险应否统一经办，社会保险费应由谁征收，等等，实际上，都是部门分歧无法统一。•第四，中央与地方之间存在分歧。•关于养老保险全国统筹，有人认为影响了发达地区的养老金水平，也有人认为地方会算计中央，从而宁愿维护现状而不想走向全国统筹或者拖延全国统筹的步伐。•第五，法律浪漫主义的影响。二、《社会保险法》是一部什么样的法律？（一）关于《社会保险法》的定位和地位1、社会保险法属于社会法部门社会保险法不是经济立法社会保险法不属于《宪法》范畴社会保险法不属于行政法范畴。依据我国社会保险制度的属性和我国社会主义法律体系的分类，社会保险法属于社会法。与国际惯例相符合。讨论：如何理解社会保险法与社会法的关系？社会权保障、法律功能、调整方法中的公法因素（1）社会法部门中的支架性法律，是不可或缺的、具有举足轻重作用的社会法。社会法（劳动与社会保障法）如何理解劳动法与社会保险法的关系？（2）我国社会保障法中的主体性法律明确了我国的社会保障体系是以社会保险为主体的社会保障体系（医疗保险覆盖的全体国民，养老保险也超出了劳动者的范围）（3）社会保险制度的基本法《社会保险法》是一部综合法原则性、框架性规定，需要配套法规来落实。（二）《社会保险法》的实质应有权利——法定权利——实有权利劳动者与公民的社会保险权益要想得到维护，就必须上升到法律规范的层面，只有法定的权益才能得到法律的保障。《社会保险法》的实质，简而言之，应当确权与赋权，即确认劳动者和公民有哪些社会保险权利，赋予他们什么样的社会保险权利，它是劳动者的福利权，也是公民的社会保险权。（三）《社会保险法》的核心社会保险法的核心就是调整利益关系，确立责任分担机制。它以调整劳资利益关系为基础。同时，涉及政府、劳动者、用人单位或雇主三方利益关系的协调与调整。社会保险是需要成本的社会保险与商业保险的本质区别在于：社会风险不止是在参保人之间分摊风险，而是在政府、劳动者、资方三方之间进行风险分摊。问题：社会保险法关于政府责任的规定有哪些？•社会保险与社会救助、社会福利也不一样，社会救助与社会福利是再分配范畴，而社会保险既会对初次分配产生直接影响，也对再分配产生直接影响。（四）《社会保险法》的特色1、“五险合一”的综合立法模式《社会保险法》第2条规定：“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”•不仅覆盖了全体劳动者，而且也涵盖了其他公民，如残疾人、老年人、未成年人等也包括在内2、彰显了权利保障的立法理念不再是社会保险事务管理法，而是参保人权利保障法权利主体由劳动者（职工）扩展到全体公民权利内容包括知情权、受益权、监督权等权利公民社会保险权益的实现有了新途径明确了政府的积极作为责任3、规范性立法和纲领性立法相结合《社会保险法》第41条规定“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”该条法律为未参保职工享受工伤保险待遇提供了明确的指引，具有很强的规范性和操作性。•《社会保险法》第63条规定“用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费”。这一规定强化了社会保险基金征收的手段。•《社会保险法》第11章还专门设立了法律责任制度，使社会保险的权利和义务或权力和责任的规定更具有可操作性和执行性，增强了法的规范性。•《社会保险法》第83条关于社会保险争议解决的规定使得《社会保险法》具有了法的可诉性，•第10条中公务员和参照《公务员法》管理的工作人员的养老保险办法的规定，•第20条关于新型农村社会养老保险制度的规定，第22条关于城镇居民社会养老保险制度•第24条关于新型农村合作医疗制度的规定，•第59条关于社会保险统一征收体制的规定，•第64条关于基本养老保险基金逐步实行全国统筹的规定，•第96条关于被征地农民的社会保险制度的规定等都是纲领性立法。•4、借鉴国际经验与从国情实际出发相结合•社保险立法理应借鉴西方国家社会保险立法的成功经验，以体现社会保险制度发展的普遍规律和制度理性。社会保险法关于社会保险的责任分担、互助共济的社会保险制度就是借鉴国外经验的结果。•《社会保险法》第97条规定：“外国人在中国境内就业的，参照本法规定参加社会保险。”•借鉴了社会保障国际合作的国民待遇的原则，使我国社会保障在国际合作方面有法可依，有章可循，逐步走向法制化和规范化。•《社会保险法》第3条规定的“社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。”•吸取了欧洲国家长期高福利所带来的社会保障制度难以持续发展的深刻教训。社会统筹与个人账户相结合（也称“统账结合”）是我国在世界上首创的一种新型的基本养老保险基金收支管理模式。解决历史遗留问题，如视同缴费问题、缴费不满15年的退休人员的养老金待遇问题三、《社会保险法》解决了什么问题？我国的社会保障体系以什么模式为目标？《社会保险法》客观地告诉了我们，就是以社会保险为主体的保险型模式，是强调权利与义务相结合的模式。不仅规定了劳动者应当参加社会保险并由法律保障劳动者的社会保险权，而且，城乡居民的医疗保险、养老保险均被覆盖在内，还有困难群体、残疾群体即使无力参加社会保险，也可以获得政府资助，通过参加社会保险来获得相应的保障，而不是简单地进入社会救助或者社会福利系统。事实上超出了社会保险制度的范围，并且在一定程度上起到了对整个社会保障体系建设进行框架规范的作用。（一）明确了劳动者与公民的社会保险权，即比较清晰地规定了社会保险法的适用范围社会保险法规定有的项目是“应当参加”，有的是“可以参加”。•“应当参加”是义务，具有强制性；•“可以参加”则是参保人可以自愿参加保险，是可享权益。（二）明确了社会保险的制度框架，即五大保险项目不排除以后会增加护理保险项目等（三）确立了社会保险的基本模式•如基本养老保险采取统账结合模式•个人账户实账制•基本养老保险是全国性制度安排并实行全国统筹，其他社会保险制度实行省级统筹。•农村合作医疗纳入社会保险法进行规范，即明确了它是我国社会保险制度的组成部分，是医疗保险制度的有机组成部分而不是另外的制度安排。（四）明确社会保险的责任分担机制不仅规定了用人单位或雇主与参保人的缴费义务，而且也规定了对困难群体与残疾人的补贴，规定了社会保险基金收不抵支时的政府责任，以及对历史债务即视同缴费的财政责任。（五）明确了社会保险的运行监督机制一方面，明确了国家社会保险的行政主管机关及其责任，包括相关部门的行政责任分工，明确了社会保经办机构的职能、责任及工作程序；•另一方面，明确了社会保险制度特别是社会保险基金的监督机制，包括国家立法机关的监督、行政机关的监督、司法机关的监督，还有社会保险要接受工会的监督以及社会的监督。（六）明确了各主体的法律责任，即在什么情形下各主体应该承担什么样的法律责任（七）解决了历史遗留问题2005年出台了“视同缴费”政策，规定在国有单位工作的年限虽然未参加社会养老保险而未缴费，但可以视同缴费了。•但这一政策在过去却不可能得到落实，因为这种视同缴费来源于何处没有法律依据，而没有资金支撑的政策只能是一纸空文•南京蒋乃群案件缴费不满15年的可以补缴15年，或者由参保人选择按照城乡居民养老保险享受相应待遇，这实际上也是对劳动者权益的追认与维护。《社会保险法》还存在着不足：一、授权条款太多。如多处规定“具体办法由国务院规定”等，二、社会保险基金的性质未予以正式确定。•社会保险基金是参保人共有的公共资金，如果不定性，•政府就可能认为是政府的钱，•或者社保机构把它当作自己的钱，一些地方存在着地方政府挪用社会保险基金的现象，以及各地社会保险基金存在大量结余的现象，显然是上述两种现象的具体表现，未能对社会保险基金作出明确定性，是立法中的一个不足。三、运行规范还没有完全到位.如经办机构应承担经办服务责任，应强调统一经办、统一征缴，经办机构应当对整个社会保险制度负责到底，其职责不能分割，但法律仍然回避了社会保险费由谁征缴的问题。四、群体间社会保险权益的公平性有待提高四、《社会保险法》对生活与就业的意义（一）《社会保险法》的综合评价——“意义重大，影响深远”与我们所处的时代是基本适应的，相对于当前社会保险制度的改革与发展实践比较合理的。标志着我国的社会保险制度改革已经从实验性阶段正式走向定型、稳定、可持续阶段。社会保险制度法律化的标志性事件在社会保障制度建设和法制发展中具有里程碑的意义社会保险法是一部事关劳动者乃至全民切身利益的民生福利大法担负着保障国民福利的功能，与科学发展观，建构和谐社会的历史使命相契合。（二）《社会保险法》对生活与就业的意义１、有利于完善收入分配制度，使公民共享发展成果如对解决“看病贵、看病难”问题提供的法律保障•把更多的城乡居民纳入了基本医疗保险制度•政府对居民医疗保险和新农合给予补贴•医疗保险基金支付的范围２、有利于经济社会的可持续发展克服各种社会风险，提高劳动者素质３、有利于促进公平正义及社会和谐稳定４、有利于促进劳动力流动和城乡一体化•不只管城里，也管农村•不只管职工，也管居民，体现了城乡统筹五、《社会保险法》的实施（一）配套政策法规的制定与完善养老保险、医疗保险、社会保险基金管理、社会保险经办服务等法规的制定法规清理劳动关系与社会保险关系的关联性研究劳务派遣等非标准劳动关系的泛滥对社会保险的影响，在社会保险配套法规的制定时充分体现对这部分人群的保护。（二）加强《社会保险法》的学习培训社会保险权利是参保人的不可剥夺、不可侵蚀的权利，政府有责任有义务保障其实现1、各相关主体依法行使权利，履行义务例如：劳动者对缴费情况享有知情权可以参与社会保险的社会监督个人信息受法律保护对社会保险违法行为可以进行举报和投诉对侵害合法权益的行为可以提起行政复议或者诉讼（突破了复议前置之规定）2、消除实务中的若干误区劳动者承诺“自愿”不参加社会保险.协商选择参加部分险种协商确定社会保险缴费基数发生工伤事故“私了”农民工不享受社会保险权利（三）社会保险法实施的对策建议１、千方百计扩大社会保险覆盖面，提高社会保险参保率加强征收提高就业质量（稳定的劳动关系，合理的薪酬结构）２、统一征收机构，提高社会保险费的征收效率３、建立社会保险转移接续的具体制度和信息系统４、完善基金的运行和监管第二讲我国社会保险制度的重大发展一、基本养老保险制度（一）各类职工均应参加基本养老保险职工，不论是城镇工（城镇户籍人员）还是农民工（农村户籍人员），不论是本地工（本地户籍人员）还是外地工（非本地户籍人员），就应当依法参加基本养老保险。•一些地区实行了针对农民工的综合保险制度（其中包括养老保险），•一些地区实行了针对外地人员的外来劳务工养老保险制度等，并没有将农民工和外来工纳入基本养老保险。•这些做法显然与《社会保险法》的要求相违背，必须尽快清理、废止和修订一些与法律抵触的地方性规定，在全国范围内建立起统一的基本养老保险