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第十二章中央银行与金融监管第一节金融监管的必要性一、金融监管的内涵及其发展二、金融监管的一般理论三、金融监管的必要性一、金融监管的内涵及其发展金融监管是金融监督和金融管理的复合词。狭义的金融监管是指金融主管当局依据国家法律法规的授权对金融业实施监督、约束、管制，使它们依法稳健运行的行为总称。广义的金融监管除主管当局的监管之外，还包括金融机构的内部控制与稽核、行业自律性组织的监督以及社会中介组织的监督等。金融监管是伴随着近代银行的产生而开始的。（一）早期的金融监管与现代的金融监管有很大不同。（二）20世纪30年代到70年代，经济与金融危机促进了金融监管制度的建立与完善。（三）20世纪70年代到20世纪末，效率优先促使金融监管成为潮流。（四）20世纪90年代以来，金融危机和全球化进程使强化。二、金融监管的一般理论★金融监管的理论基础是金融市场的不完全性，金融市场的失灵导致政府有必要对金融机构和金融市场进行外部监管。★但是，对金融市场失灵是采取政府干预还是自由放任，历来是经济学家争论的焦点。下面主要介绍几种有影响的金融监管理论。（一）社会利益论这一理论源于20世纪30年代美国经济危机，并且一直到60年代都是被经济学家所接受的有关监管的正统理论。这一理论认为，监管是政府对公众要求纠正某些社会个体和社会组织的不公平、不公正和无效率或低效率的一种回应。正因为政府的参与才能够解决市场的缺陷，所以政府可以作为公共利益的代表来实施管制以克服市场缺陷，而由此带来的公共福利下降大于管理成本。这种理论认为，金融监管的基本出发点就是要维护社会公众的利益。（二）金融风险论这一理论源于“金融不稳定假说”，认为银行的利润最大化目标促使其系统内增加有风险的活动，导致系统内的内在不稳定性。这种不稳定性来源于银行的高负债经营、借短放长和部分准备金制度。银行经营的是金融资产，这使得各金融机构之间的联系非常密切，而各种金融资产的可流通性又使得银行体系有着系统风险和风险的传导性，“多米诺骨牌效应”容易在金融体系中出现，所以金融业比其他行业具有更大的脆弱性和不稳定性。因此，通过金融监管和控制金融体系系统风险显得异常重要。（三）保护债权论这一理论的观点是，为了保护债权人的利益，需要金融监管。所谓债权人，就是存款人、证券持有人和投保人等。银行等金融机构存在严重的逆向选择和道德风险等问题，投资者必须实施各种监督措施，但是由投资者来进行监督的成本是昂贵的，而且每个投资者都来实施相同的监督也是重复多余的。更为重要的是，很多投资者，如存款人不了解银行的业务，没有实施监督的激励，由此形成了“自然垄断”性质，以上种种造成了搭便车的行为，是外部监督成为必要。存款保险制度就是这一理论的实践形式。以上传统理论针对的都是国别金融监管，即从一个国家的角度，由本国金融监管部门掌握监管的决策权，对本国金融活动进行管理。20世纪30-70年代，世界各国金融监管侧重于稳健与安全，但是越来越强的金融全球化趋势使得这一模式受到挑战。70年代以来，金融金融监管更强调安全与效率并重，同时对跨国金融活动的防线防范和国际监管协调更加重视。一国的金融管理部门的监管行为不再是单边的而是多边基础上的合作。面对这些变化，监管理论需要改变，有人提出变金融监管为金融监控。金融监控是一种全方位、整体上的对金融业的管理和控制，包括内部监管和外部监管，既有管理部门监督，也有市场施加的约束。三、金融监管的必要性金融监管的必要性主要体现在以下几个方面：（1）金融是现代经济的核心，金融业的重要地位决定了对其监管的必然性；（2）金融业高风险特性需要金融监管的优先防控；（3）金融监管有利于维护金融秩序，保护公平竞争，提高金融效率；（4）金融监管是实施货币政策和金融调控的保障。四、货币政策与金融监管的关系（一）货币政策与金融监管的一致性与相互支持（二）货币政策与金融监管的差异与冲突第二节金融监管体制一、集中监管体制二、分业监管体制三、金融监管体制的发展趋势金融监管体制是指金融监管的职责和权利分配的方式和组织制度，其要解决的是由谁来对金融机构、金融市场和金融业务进行监管、按照何种方式进行监管以及由谁来对监管效果负责和如何负责的问题。由于历史发展、政治经济体制、法律与民族文化等各方面的差异，各国在金融监管体制上也存在着一定的差别。★金融监管体制是指金融监管职责和权力分配方式的制度安排。类型按监管机构的设立划分按监管机构的监管范围划分单一监管体制多元监管体制集中监管体制分业监管体制一、集中监管体制★集中监管体制是指把金融业作为一个相互联系的整体统一进行监管，一般由一个金融监管机构承担监管的职责，绝大多数国家是由中央银行来承担。又称为“一元化”监管体制。★目前，实行集中监管体制的国家有德国、瑞士、澳大利亚、荷兰、新西兰、韩国等国家。★从20世纪80年代至今，部分发达国家发生了中央银行的货币政策和金融监管职能相分离的制度变迁。集中型监管体制的优点：第一，具有专门的证券市场监管法规，统一管理口径，使市场行为有法可依，提高了证券市场监管的权威性。第二，具有超常地位的监管者，能够更好地体现和维护证券市场监管的公开、公平和公正原则，更注重保护投资者的利益，并起到协调全国证券市场的作用，防止政出多门，相互扯皮的现象。集中型监管体制的缺点：第一，容易产生对证券市场过多的行政干预。第二，在监管证券市场的过程中，自律组织与政府主管机构的配合有时难以完全协调。第三，当市场行为发生变化时，有时不能作出迅速反应，并采取有效措施。二、分业监管体制☺是根据金融业内不同的机构主体及其业务范围的划分而分别进行监管的体制。各国的分业监管体制通常由多个金融监管机构共同承担监管责任，一般银行业由中央银行负责监管；证券业由证券监督管理委员会负责监管；保险业由保险监督管理委员会负责监管，各监管机构既分工负责，又协调配合，共同组成一个国家的金融监管组织体制。☺由分立的监管主体分别对其银行业、证券业、保险业监管的体制中仍然是多样化的模式。☺目前，实行分类监管体制的国家，还有法国、西班牙、新加坡、芬兰、丹麦等。三、金融监管体制的发展趋势金融监管出现了三个明显趋势：1.随着金融业由分业向混业经营发展，促使分业监管体制逐渐向统一监管体制过渡。2.中央银行货币政策与金融监管的双重职能出现分离，金融监管的职能逐渐由专门独立的金融监管机构来承担。3.对混业经营趋势的“伞式监管”体制的建设与反思。四、机构监管与功能性监管•机构监管是按照金融机构的类型分别设立不同的监管机构，不同监管机构拥有各自职责范围，无权干预其它类别金融机构的业务活动。•功能性监管是指依据金融体系基本功能而设计的监管。功能性监管关注的是金融产品所实现的基本功能，以金融业务而非金融机构来确定相应的监管机构和监管规则，减少监管职能的冲突、交叉重叠和监管盲区。功能性监管针对混业经营下金融业务交叉现象层出不穷的趋势，强调跨机构、跨市场的监管，因而可以实现对金融体系的全面监管。最后，由于金融工具所实现的基本功能有较强的稳定性，使得据此设计的监管体制和监管法规更有连续性和一致性。第三节金融监管的目标与原则一、金融监管的目标二、金融监管的基本原则一、金融监管的目标金融监管目标是指监管当局对金融机构和金融活动所追寻的理想状态。具体目标一般是指监管当局对金融机构和金融活动所规定的一系列数量标准。1.维护金融体系的安全与稳定；2.保护存款人、投资者和其他社会公众的利益；3.促进金融体系公平、有效竞争，提高金融体系的效率。二、金融监管的基本原则金融监管的原则各国大致相同。1.监管主体的独立性原则；2.依法监管原则；3.“内控”与“外控”相结合的原则；4.稳健运营与风险预防原则；5.母国与东道国共同监管原则。第四节金融监管的主要内容一、预防性管理二、存款保险制度三、紧急救援四、国际金融监管的变革与发展★在市场经济和金融体制发展的不同历史阶段，一国的中央银行或货币管理当局执行金融监督管理的目的、内容、基本原则、方式等都不尽相同。★中央银行或货币管理当局对金融业的监督归纳起来，包括三方面的内容：一是为防止银行遭遇风险而设计的预防性监管；二是为保护存款者的利益而提供的存款保险；三是为避免银行遭遇流动性困难，由货币当局在非常状态下所提供的紧急救助。★这三方面在西方国家统称为金融监管的“三道防线”。一、预防性管理对金融风险的预防性管理旨在防止或缩小由银行内控不严而引起的各种风险，这些措施主要有：1.市场准入；2.资本充足性；3.流动性管制；4.业务范围的限制；5.贷款风险的控制；6.准备金管理；7.管理评价。二、存款保险制度存款保险制度一种金融保障制度，是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序的一种制度。存款保险制度是西方国家在20世纪30年代之后普遍推行和采用的防范金融风险的有效办法，从中央银行金融监管角度来看，它能起着以下三方面的效果：1.存款保险制度为整个金融体系又设置了一道安全防线，从而提高了金融体系的信誉和稳定性。2.存款保险制度对稳定市场,避免金融风潮起着积极作用。3.存款保险制度是中央银行金融监管的辅助和补充。存款保险制度的消极影响•存款保险制度其最根本的问题在于它可能诱发道德风险。一方面，存款保险制度的存在使得存款者风险意识下降，特别是在利率市场化实现以后，他们就可能不顾银行经营风险，将钱存到愿意支付最高存款利息的银行；另一方面，商业银行的风险约束机制也会弱化，在经营活动中就可能为追求高额利润而过度投机。•鼓励银行铤而走险。也就是说，存款保险制度刺激银行承受更多的风险，鼓励银行的冒险行为。因为银行知道，一旦遇到麻烦，存款保险机构会挽救它们。特别是当一家银行出现危机而又没被关闭时，所有者便用存款保险机构的钱孤注一掷，因为这时全部的风险由承保人承担。这样那些资金实力弱、风险程度高的金融机构会得到实际的好处，而经营稳健的银行会在竞争中受到损害，从而给整个金融体系注入了不稳定因素并增大了银行体系的经营风险。这与建立存款保险制度的本来目的是背道而驰的。三、紧急救援★紧急救援是指金融监管当局对发生清偿能力困难的银行提供紧急援助的行为。★紧急救援的方法主要有：1.中央银行提供低利贷款；2.存款保险机构的紧急援助；3.中央银行组织下的联合救助；4.由政府出面援助。★以上谈及的紧急救助方法，在各国的具体做法并不是相同的。四、国际金融监管的变革与发展★国际金融监管的调整主要表现在以下几个方面：1.改变传统的监管手段，加强以促进金融业谨慎经营为目的的风险监管，保证金融业的效率和稳定；•根据《巴塞尔协议Ⅲ》规定，截至2015年1月，全球各商业银行的一级资本充足率下限从4%上调至6%，由普通股构成的“核心”一级资本占银行风险资产的下限将从现行的2%提高至4.5%。•“协议中的一级资本充足率就是指我国商业银行的核心资本充足率。此前，巴塞尔委员会规定各商业银行资本充足率要达到8%，核心资本充足率达到4%。”2.加强对大型金融集团的监管；3.要求银行审慎对待与高杠杆机构的关系；4.国际金融监管机构的合作更加密切。可以预见：★未来的保证全球金融体系稳健运行的监管体制框架将是一个更加灵活的，能充分、准确地反映各类风险及风险管理方法的动态发展变化的体系。★监管者与被监管者的关系会发生由对抗型向协作型的转变。★内部管理将成为国际银行监管的重要内容。第五节中国金融监管体系的形成与发展★中国历史上由于长期处于半封建半殖民地的社会，商品经济不发达，金融业比较落后，缺乏建立现代金融监管制度的基本条件。★尽管如此,在中国金融业的发展过程中，逐步形成了以内部稽核为基本形式的金融监管制度，并成为中国近代金融监管的原始形式。1905年8月成立的户部银行就在内部设有“稽核”、“监事”的职位。1924年8月孙中山先生成立了国民党革命政府的中央银