第一章社会政策释义

第一章社会政策释义第一节政策和公共政策一、什么是政策二、什么是公共政策一、什么是政策（一）政策一词的来源（二）政策的定义孙光之《政策科学》：¡°政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程。¡±林金德之《政策研究方法论》：¡°政策是管理部门为了使社会或社会的一个区域向正确的方向发展而提出的法令、措施、条例、计划、方案、规则或项目。¡±张金马之《政策科学导论》中认为：¡°政策是党和政府用以规范、引导有关机关团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。陈振明之《政策科学》：“政策是国家机关、政党及其他政策团体在特定时期为实现或服务于一定社会政策、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。”《辞海》：“党和国家为实现一定时期的路线而制定的一系列行动准则。”关信平《社会政策》：“政策是指政府、政党或其他组织为实现其目标而制定的各种规则和采取的各种行动的总和。”从如下几个方面理解政策：（1）政策的主体可以是团体、组织、政府机构或者说是团体、组织中的有管理或支配权力的那个班子，即社会、组织中的决策部门。（2）制定政策是为了解决某一问题和处理某项事物，即为了促成某些改变。政策通过解决某些问题或处理某些事务达到期望实现的状态，就是政策的目标。（3）政策既是为了促成期望的改变而采取的有意识的、有目的的行动所依据的计划、方案或规则，也是一个较长的活动过程。这种较长的活动过程大多是依据一定的计划方案进行的。（4）政策的具体表达方式可以是法律、法令、章程、规定、规划、方案、计划等。在这些具体的表达方式中，一般会包括对所要处理的事项必须遵循的原则、政策目标、行动方式、执行者、目标对象、具体的行动规则等的说明和解释。（5）作为政策的具体表达的法律、法令、计划、方案以及执行政策的行动过程，都离不开一定的实践经验、科学知识、社会理论、哲学思想、价值观念的指导。（三）政策与制度的关系1、什么是制度制度指在人们的社会生活中形成的，并能够体现在人们的行为模式和社会关系模式之中的有关规则的复合体。由有关的规则集合构成的制度可以分为两类，正式制度和非正式制度。前者指由比较明确地表达出来的一系列规则构成的，而且有相应的奖惩措施来保障其更有可能得到遵守的制度。后者往往是由没有那么明确地表达出来的规则构成的。2、制度与政策的关系相通之处：（1）都包含有规则的要素。（2）绝大部分政策都是在既定的制度基础上制定和实施的。（3）政策行动可以建立一套新的制度或改变现有制度。不同之处：（1）制度主要是指一套既定的规则、结构和行为规范，而政策则主要是指一个组织在一个领域中的行动体系。（2）二者中虽然都包含有规范的要素，但制度概念所包含的规范要素主要是一种客观的、既定的规范体系，而政策概念中的规范要素主要是指一个组织制度和实施的特定规范体系。（3）从产生方法上看，制度既可以是自上而下规定的，也可以是约定俗成的方式自然形成的，而政策则一个组织有目的地制定和实施的。二、什么公共政策（一）公共政策的基本概念1、W．威尔逊（WoodrowWilson）认为公共政策是具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员所执行的法律和法规。2、美籍加拿大学者戴维·伊斯顿（DavidEaston）认为：“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。”3、哈罗德·拉斯韦尔（HaroldD.Lasswell）与亚伯拉罕·卡普兰（AbrahamKaplan）认为：“公共政策是具有目标、价值和策略的大型计划。”4、托马斯·戴伊（ThomasR.Dye）认为：“凡是政府决定作为或不作为的事情就是公共政策。”5、詹姆斯·安德森（JamesE.Anderson）认为：“公共政策是一个有目的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的；公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策。”6、卡尔·弗里德里奇（CarlJ.Friedrich）认为：“公共政策是在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用时机，克服障碍，以实现既定的目标，或达到某一既定的目的。”7、拉雷·N·格斯顿（LarryN.Geston）认为：公共政策是“由那些掌握或影响官方政府职能的人们所作的基本决策、承担的义务与其行为的结合。在多数情况下，这些组合由那些要求变化者、决策者和受到该政策影响的人们之间相互的作用而产生。由合法当局作出的决定——最为普遍的是一个或多个政府办公室——为了回应政府外部和内部的人的压力，被迫重新做出合理的决定。”8、伍启元认为：“公共政策是一个政府对公私行动所采取的指引。”9、王耀才等认为：“公共政策是指国家机关或者执政党制定并付诸实施的旨在解决某一问题的具有权威性的行动准则。”10、胡宁生认为：“所谓公共政策，是以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施产生效果的途径，利用公共资源，达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程。公共政策是对社会的公私行为、价值、规范所作出的有选择性的约束与指引，它通常是通过法令、条例、规划、计划、方案、措施、项目等形式表达出来的。”11、关信平：政府或社会公共权威机构为有效管理社会处理公共事务和解决社会问题而制定的行动方案和行为准则。（二）公共政策的要素从系统论的角度来看，公共政策是由相互联系的诸要素按照一定规则组合起来的系统，主要包括公共政策主体（Subject）公共政策目标（Goal）公共政策客体（Object）公共政策资源（Resource）和公共政策形式（Form）等几个方面的要素。１．公共政策的主体公共政策主体是指在整个公共政策的周期中进行能动活动的组织和人员，这些人包括参加公共政策制定、执行、评估的个人、群体或组织。从政治体制内外关系来区分，公共政策主体可以分为国家公共法权主体，社会政治法权主体和社会非法权主体。（1）国家公共法权主体即国家法定的公共权力主体，指的是居于法律规定的法权地位，获得法律授权，享有公共权威以制定、执行和评估公共政策的机构与个人。主要有立法机构、司法机构、行政机构和执政党。（2）社会政治法权主体是指由法律认可和保护的，可参与公共政策的制定、执行、评估，但不具有合法的权力去作出具有强制力的政策决定的社会行为主体。主要指见诸于公众的利益集团、参政党以及作为个体的公民。（3）社会非法权主体是指那些其宗旨并不在于参与制定政策，但却拥有能力在需要时能直接地和强有力地影响公共政策的社会行为主体，主要有不见诸于公众的利益集团、新闻媒体等。社会政治法权主体和社会非法权主体，都是政治体制外的公共政策行为主体。2．公共政策的客体：公共政策客体是指公共政策发挥作用时所指向的对象。它包括了三个层面的内容：第一个层面是公共政策的制定与实施所要改变的状态，这种政策客体就是作为政策问题的社会公共问题。它的第二个层面是公共政策执行中所要直接作用的对象，它主要是处在社会不同层次，不同范围内的政策的行为准则所规范、制约的社会成员。一般称为公共政策的标的群体或目标团体。第三个层面是公共政策所要解决的核心问题――人与人之间的利益关系。3、公共政策的目标公共政策是公共机构为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展而作出的对社会公私行为的约束与指引，因此，任何公共政策都是具有强烈的“目标取向”的。从根本上说，公共政策是一项政治措施，是社会政治统治和政治管理的方式。因而，制定、执行、评估政策的总体目标就是要保持社会稳定，保证社会公正、民主、和谐的发展。从具体的公共政策来说，其目标是为了解决已经客观存在并对正常社会构成威胁的各种公共问题，协调平衡公众的利益矛盾和冲突。４、公共政策的资源公共政策是以政府为主的公共机构运用一定的资源进行公共管理的活动过程。公共政策的资源是公共政策运行中可以获得并加以利用的各种支持和条件。充足的可靠的政策资源是政策正常运用的基础。公共政策资源通常分为费用、人力、信息、权威等几大类别。５、公共政策的形式公共政策需要通过一定的形式来表现出来。公共政策的形式有三类，第一类形式是实现政策的手段。第二类形式是其多种多样的表现形态，如路线、战略、方针、规划、计划、方案、措施、项目等。第三类形式是其文字形式，主要有：指示、纪要，决定、条例，章程、计划、批复、工作报告等。6、公共政策的运行环境公共政策自身的各种要素，依据一定的关系与规律组合起来，形成公共政策内部的各种结构，这些结构又有机结合为公共政策系统。公共政策系统与外部的环境产生相互作用。外部的政策环境决定着政策系统内部的结构方式、状态与规模，而政策系统又对外部环境起着作用，改变着环境，塑造着环境。（三）公共政策的基本特点1、公共性所谓公共性，即公共政策是面向社会公众，与社会中的公共事务有关的政策，而不是处理政府或其他任何一个组织的内部事务。2、权威性和合法性政策公共政策的权威性和合法性来自于制定主体的权威性和合法性。3、价值选择公共政策的价值选择是指决策者在制定公共政策的过程中首先要对各种政策行动的价值优先性做出判断，然后以此为基础来决定公共政策的走向。所谓政策行动的价值优先性，则是指某种政策行动相对其他行动而言的重要性程度，这种相对的重要性不是纯粹由客观事实来决定的，而是在一定的客观现实的基础上，由社会中的组织、利益群体或个人按其利益及主观偏好为基础而做出的主观判断。4、阶级性与社会性的统一（四）公共政策的范畴公共政策是由各种具体的政策体系组成的。《公共政策》将公共政策分为如下四大类别：1、经济政策：包括财政、货币、产业、外贸、经济特区、农村经济、可持续发展等政策。2、政治政策：包括社会团体、外交、国防等政策。3、社会政策：包括收入分配、就业、环境、人口、扶贫、社会保障等政策。4、科教文卫政策：文化、体育和卫生政策、教育政策、科技政策等。第二节社会政策释义一、社会政策的定义社会政策公共政策的一个领域。关信平：“政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为了达到其社会目标而采取的各种社会性行动的总和。”杨伟民《社会政策导论》：“一定范围内的公共权威机构制定的使个人或家庭可以在市场之外以非等价交换的社会供给方式得到可以直接支配或使用的资源，以满足社会性地认识到的个人需求，增进公民的个人福利和社会福利的政策。”二、社会政策与公共政策的关系（一）区别所谓社会政策与公共政策的区别，准确地说是指社会政策与不包括社会政策在内的公共政策的区别。1、二者提供的物品和服务具有不同的性质公共政策主要涉及的是不具有排他性的物品或服务的公共供给，而社会政策主要涉及的是可以排他性地使用或消费的物品和服务，即私益物品和收费物品，这是可以通过市场机制供给的物品和服务。私益物品和收费物品之所以要依据社会政策来供给，是因为对这些物品或服务的需求中某些部分已经成为社会性地认识到的需要，并以社会供给或公共供给的方式来满足。这样就使社会政策成为一类特殊的公共政策。2、二者增进社会福利的路径不同社会政策供给一部分私益物品和服务，因此，从道理上说，它增进社会福利主要是通过满足个人的某些需求，通过增进个人福利来增进社会福利；而不包括社会政策的其他公共政策则是通过增进社会福利来增进个人福利的，如维持了社会安全、社会秩序，控制了具有有害的外部效应的社会经济活动，推进了具有有益的外部效应的社会经济活动，协调了公共资源的使用等，都是通过增进一定范围内的公共福利、集体福利来增进个人眼前的或长远的福利。3、决定二者的大前提不同对公共政策的研究，从一开始提出就是“科学范式”，通过科学方法来制定公共政策。社会政策研究并不排斥实证研究，而且还需要大量运用实证研究的方法。但是社会政策的产生和形成经常是由于提出它们的人的信仰体系