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1第一章绪论本章概要社会保障是一个古老的问题。历史各社会时期，总有一部分社会成员因各种原因陷入生活困境，需要政府、社会或他人援助才能避免生存危机。制度的产生是人类进步和文明的标志。社会保障是当今世界上众多国家都在实施的一项社会政策，也是一个国家经济和法律的重要组织部分。社会保障体系主要由社会救济、社会保险、社会福利和社会优抚构成。这几种保障形式在保障对象、保障目的、资金来源、支付方式等方面有不同的定位，他们各司其职、相辅相成，共同构成社会安全网。第一节社会保障概述一、社会保障的概念及性质1935年美国颁布的《社会保障法》首次使用“社会保障”一词，1944年，第26届世界劳工大会发表《费城宣言》，国际组织开始正式使用社会保障的概念。以后，世界各国建立对社会成员给与物质帮助制度时普遍采用社会保障加以表述。但是，各国对社会保障内涵的理解有一定差异，因此对社会保障概念的界定不尽相同，其中有代表性和有影响的主要有德国、英国、美国和国际劳工组织对社会保障的定义。根据这些代表性定义的共同点，社会保障可以表述为：社会保障是由国家和社会依法对暂时或永久丧失劳动能力的劳动者以及无收入、低收入和遭受意外灾害的公民提供物质帮助，保障社会成员的基本社会需求。它体现出以下四方面的本质特征：（1）社会保障的责任主体设国家和社会。国家和社会作社会保障的主体，在社会保障的规划、管理、监督和资金等方面负有重要责任，国际财政对资金富有最后责任。同时，这也说明社会化管理是社会保障制度发展的必然取向。（2）社会保障的实施依法律法规为支点。社会保障措施一般通过立法加以实施。制定有关的社会保障法律法规，规定社会保障的实施范围、对象、资金来源、享受条件、待遇标准、管理办法，规范社会保障中各方的责任、权利和义务，是制度实施的基础。（3）社会保障的最终目的是稳定社会和发展经济。社会保障是一项基本的社会经济制度，国家通过实施社会保障计划，为遭遇疾病、生育、工伤、失业、年老、收入锐减和意外灾害等风险的公民提供保护，保障他们的基本生活，以避免社会动荡，为经济顺利发展创造条件。（4）社会保障的目标是满足公民的基本需要。社会保障目标的确定是给予保障公民的基本权利——生存权，通过国民收入再分配对于到生活困难的公民给与物质帮助。因此，社会保障要坚持兼顾公平和效率的原则，待遇的标准只能是维持基本生活需要。《中华人民共和国宪法》明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”这是对社会保障的精炼概述。社会保障一词在我国官方文献中使用始于20世纪80年代中期。1986年4月《国民经济和社会发展第七个五年计划》中使用了“社会保障”一词。1993年，中共中央十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济若干问题》将社会保障制度确定为我国社会主义经济框架的五大支柱之一。二、社会保障的内容一般认为，社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等内容。其中，社会保险是社会保障的核心部分。1．社会保险社会保险是指国家通过立法，多渠道筹集资金，对劳动者在因年老、失业、患病、工伤、2生育而减少劳动收入时给予经济补偿，使他们能够享有基本生活保障的一项社会保障制度。社会保险具有强制性、共济性和普遍性等特征，主要包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等项目。社会保险是社会保障体系的核心，其保障对象主要是全体劳动者，目的是保障基本生活，具有补偿收入减少的性质。社会保险的资金来源主要是用人单位和劳动者本人，政府给予资助并承担最终责任。社会保险实行权利和义务相对应的原则，劳动者只有履行了缴费义务，才能获得相应的收入补偿权利。有的国家，社会保险的一些项目还覆盖全体国民。2．社会救济社会救济是指国家和社会对因各种原因无法维持最低生活水平的公民给予无偿救助的一项社会保障制度。救助的对象有三类：一是无依无靠、没有劳动能力、又没有生活来源的人，主要包括孤儿、残疾人以及没有参加社会保险且无子女的老人；二是有收入来源，但生活水平低于法定最低标准的人；三是有劳动能力、有收入来源，但由于意外的自然灾害或社会灾害，而使生活一时无法维持的人。社会救济是基础的、最低层次的社会保障，其目的是保障公民享有最低的生活水平，给付标准低于社会保险。社会救济的经费来源主要是政府财政支出和社会捐赠。3．社会福利社会福利的概念有广义和狭义之分。广义的社会福利是指政府为全体社会成员创建有助于提高生活质量的物质和文化环境，提供各种社会性津贴、公共基础设施和社会服务，以不断增进国民整体福利水平。主要包括各种文化教育、公共卫生、公共娱乐、市政建设、家庭补充津贴、教育津贴、住宅津贴等。狭义的社会福利是指政府和社会向老人、儿童、残疾人等社会中特别需要关怀的人群，提供必要的社会援助，以提高他们的生活水平和自立能力。主要包括老人福利、妇女福利、儿童福利、青少年福利、残疾人福利等。4．社会优抚社会优抚是指政府和社会对军人等从事特殊工作者及其家属予以优待、抚恤和妥善安置。主要包括向烈属、军属、复员退伍军人、残废军人提供抚恤金、优待金、补助金；举办荣誉军人疗养院、光荣院；安置复员退伍军人；为军队离退休干部提供服务等。社会优抚是一种特殊的社会保障，其目的在于安定军心，维护国家安全，促进社会稳定。5．社会互助社会互助是指在政府鼓励和支持下，社会团体和社会成员自愿组织和参与的扶弱济困活动。社会互助具有自愿和非营利的特征，其资金主要来源于社会捐赠和成员自愿交费，政府往往从税收等方面给予支持。社会互助的主要形式包括：工会、妇联等群众团体组织的群众性互助互济；民间公益事业团体组织的慈善救助；城乡居民自发组织的各种形式的互助组织等。社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助既相互联系又相互区别，它们的有机结合构成了一个完整的社会保障体系。目前，世界上绝大多数国家和地区都建立了社会保障制度。社会保障已经成为现代国家不可或缺的一项重要的基本制度。三、社会保障的功能1．保障基本生活保障公民的基本生活，是社会稳定和经济发展的前提，也是社会保障最核心的功能。国家建立社会保障体系，保障公民的基本生活，免除劳动者的后顾之忧，不仅是经济发展和社会稳定的需要，也是人权保障的重要内容，是社会进步的体现。如今，社会保障已经成为国际公约和绝大多数国家法律明确规定的公民的一项基本权利。2．维护社会稳定319世纪资本主义国家创建社会保障制度，其根本原因就是要以此巩固资本主义生产方式，缓和阶级矛盾，维护资产阶级政权的统治和社会稳定。所以说，社会保障是工人阶级长期斗争的结果。第二次世界大战后，社会主义在许多国家取得胜利，促使资本主义国家政府更加重视社会保障，不得不发展社会福利事业，其根本目的就是缓和阶级矛盾，维持资产阶级统治。我国是社会主义国家，社会主义国家的本质是解放、发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终实现共同富裕。实行社会保障，有利于缩小社会贫富差距，增进社会整体福利，是社会主义国家实现共同富裕目标的一项重要手段，从而从根本上维护社会稳定。3．促进经济发展首先，社会保障可以调节社会总需求，平抑经济波动。当经济衰退而失业率上升、人民生活水平下降时，失业保险和社会救济有助于提高社会购买力，拉动有效需求，促进经济复苏；当经济高涨而失业率下降时，社会保障支出相应缩减，从而使这一时期的社会总需求不致过度膨胀。而且，政府可以通过调整社会保障费(税)率和待遇支付标准，主动调节社会总需求，减少经济波动。其次，社会保障基金的长期积累和投资运营有助于完善资本市场。第三，社会保障确保劳动者在丧失经济收入或劳动能力的情况下，能维持自身及其家庭成员的基本生活，保证劳动力再生产进程不致受阻或中断。同时，国家还可以通过生育、抚育子女和教育津贴等形式对劳动力再生产给予资助，以提高劳动力资源的整体素质。4．保持社会公平社会保障是市场经济国家保持社会公平的一个重要手段，其作用主要表现在两个方面：一是通过保障全体社会成员的基本生活，在一定程度上消除社会发展过程中因意外灾害、失业、疾病等因素导致的机会不均等，使社会成员在没有后顾之忧的情况下参与市场的公平竞争；二是通过在全体社会成员之间的风险共担，实现国民收入的再分配，缩小贫富差距，减少社会分配结果的不公平。5．增进国民福利社会保障的最初含义是“救贫”和“防贫”，即保证所有社会成员至少都能享有最低的生活水平。随着经济的发展和社会的进步，社会保障的内容在不断扩充。现代社会保障不仅承担着“救贫”和“防贫”的责任，而且还要为全体社会成员提供更广泛的津贴、基础设施和公共服务，从而使人们尽可能充分地享受经济和社会发展成果，不断提高物质生活和精神生活的质量。第二节社会保障的产生及历史发展一、社会保障产生的背景对贫困者给予救济，最早可以追溯到人类社会初期产生的社会成员之间的互助行为。当有人受到饥寒或疾病的威胁时，其他人会给予衣食等方面的帮助。这种互助互济行为是人类社会得以繁衍和生存的条件。后来，社会用成文或不成文的社会规范将其固定下来，便有了慈善事业。宗教问世后，这类社会规范叉被纳入教义中，作为宗教实行精神统治的物质基础之一，于是有了宗教的慈善事业。逐渐地，这种本来属于人类社会中自发行为的互助互济变成了一种自上而下的恩赐：君主对臣民的恩赐、富人对穷人的恩赐、救世主对芸芸众生的恩赐，而在恩赐的背后，受惠者不得不付出接受人身依附关系的代价。这样，随着社会的不断发展，原始的救济逐渐成为统治阶级用以安抚饥贫者、巩固阶级统治的一种手段。慈善事业是与自然经济相联系的，它远不是真正意义上的社会救济。在社会从自然经济向市场经济过渡期间，逐渐摆脱了人身依附关系的农民开始向城镇流动，造成了日益增多的贫困现象和社会问题。各种宗教或世俗的慈善事业无力满足社会上的保障需求，为了稳定秩4序，国家便出面干预。国家的介入，使救济行为成为政府的一项社会政策。15世纪、16世纪之交的法国，贫困造成了严重的社会问题，于是，政府逐渐接管了宗教团体掌握的慈善事业，采取了集中财源、组织救济、劳动培训、儿童教养等一系列措施，一个由行政人员组成的官方济贫机构应运而生。英国16世纪开始了圈地运动，圈地运动的后果之一是，大量的自耕农和佃农失去了赖以生存的土地，摆脱了土地的束缚，许多人开始流入城镇，并沦为城镇贫民和城镇乞丐。圈地运动改革了英国的土地制度，同时也促进了英国资本主义经济的发展。许多人被迫同自己的生产资料分离，成了不受法律保护的无产者而被抛向劳动市场。其后，西欧其他国家也相继进行了性质类似的土地制度改革，为欧洲资本主义经济发展提供了劳动力与土地资源等条件。随着工业化与城市化的发展，许多丧失了土地的农民成为“几乎愿意在任何条件下去工作的自由劳动力”。为阻止劳动力流动，稳定社会秩序。消除失业、流浪和贫困现象，英国政府于1601年颁布了伊丽莎自《济贫法》(又称旧《济贫法》)。当时的英国还是一个以农业经济为主体的社会，英国政府认为，将劳动者束缚于其所属的教区较之使其背井离乡、四处流浪更有益于其本人和社会。旧《济贫法》的主要内容有：建立地方行政和征税机构；为有劳动能力的人提供劳动场所；资助老人、盲人等丧失了劳动能力的人，为他们建立收容场所；组织穷人和儿童学艺；提倡父母和子女的社会责任；从比较富裕的地区征税补贴贫困地区。可见，当时英国政府所提供的保障，主要是就业保障和财政补贴，兼有强迫劳动和福利救济的性质。这种保障形式是与前工业化社会结构和当时的生产力发展水平相适应的。自从圈地运动和走上工业化道路以后，英国的贫民日益增多，几乎和工业化进程同时并进。这些贫民有来自广大农村地区的无地和失去生活来源的农民，有破产的小手工业者，有城市失业的工人。贫民日益增多并聚集于城市，成为当时政府最感棘手的社会问题。贫民问题不解决好，不仅会造成社会动荡，危及政府的统治，进而也将阻碍工业化的发展。因此，英国政府于1834年颁布了新《济贫法》。新《济贫法》的主要原则是：保障公民生存的义务，认为救济不是消极行动，而是一项积极的福利举措，并由经过专门训练的社会工作人员从事此类工作。新《济贫法》对贫民实行