第一讲公共政策学的发展

第一讲公共政策学的发展政策科学传统（第一条主线）政策分析传统（第二条主线）第一条主线政策科学传统第一阶段（1951年到70年代末）任务一：确立独立的政策科学学科任务二：确立政策科学研究的基点一、政策科学的确立：从拉斯韦尔到德洛尔（一）学科背景考察1、人类的公共政策实践历史悠久，但公共政策学的建立和发展却是晚近的产物。严格意义上的政策科学是在二十世纪50年代开始建立和发展的。2、独立的公共政策科学的建立的背景（1）社会背景社会公共问题的增多与政府职能的扩张。二次世界大战的决策系统为公共政策学的建立提供了技术和人才支持。冷战时代的战略和对策研究。（2）知识背景当时的知识体系并不能为政策科学的建立提供有效的范式。一是追求专门化的倾向二是追求实用性的倾向令人难以满意的状况：一方面，社会科学的专门化变成了一种学科间的分割、对立，原先具有某种统一性的社会科学却变成零碎的、互不联系的各个门类，这实际上是一种片面的专业化。另一方面，社会科学在追求应用的时候，却将理论与实践割裂开来，企图脱离理论的指导去一味地迎合现存的社会需求。而社会科学家并不像公共行政人员与政治家那样了解社会的真实情况，因此，他们只能提出某些不痛不痒的政策建议，而且这些建议大多不切合实际。问题：公共政策学为什么首先在美国诞生？（二）拉斯韦尔对政策科学范式的初步奠立1、拉斯韦尔对政策科学的提出1）1943年，拉斯韦尔就在一份备忘录中提到“政策科学”这一术语。2）1950年，在与卡普兰合著的《权力和社会：政治研究的框架》一书中正式使用了“政策科学”这一概念。3）1951年，拉斯韦尔与勒纳主编了《政策科学：范围与方法的新近发展》，在这一著作中，拉斯韦尔第一次对政策科学的学科性质、研究内容、发展方向作了详尽的论述。在西方学术界，人们普遍认为，《政策科学》的问世，是政策科学诞生的标志。2、拉斯韦尔对政策科学的设想和规定1）政策科学是关于民主的学问，它涉及个人的选择，必须以民主体制作为前提。2）政策科学的目标是追求政策的“合理性”，它必须使用数学公式和实证数据建立可检验的经验理论。3）政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的学问，即它所选择的政策分析模型必须在时间与空间上有明确的纪录。4）政策科学具有跨学科的特性，它要靠政治学、经济学、社会学、心理学等学科知识来确立自己崭新的学术体系。5）政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问，后者的实践经验对于政策科学的发展具有重要的意义。6）政策科学必须具有“发展概念”，它以社会的变化为研究对象，所以必须建立动态模型。拉斯韦尔初步确立了政策科学的范式要素，使之有别于其他的学科及其政策研究，从而使得政策科学成为一门独立的学科。1951年的《政策科学》被称为公共政策学发展史上的第一道“分水岭”。（三）德洛尔的继承和发展1、背景虽然拉斯韦尔在50年代初就指明了社会科学中的政策研究方向，但是此后的十几年里，除了在政策分析的定量方法及技术方面，特别是运筹学、系统分析、线性规划和成本-收益分析等方法及技术上取得一些成就之外，政策科学的学科建设并没有取得重大突破。60年代中期以后，情况发生了改变，政策科学取得了突破性的进展，对此作出贡献的是德洛尔。2、德洛尔的三部奠基之作《公共政策制定检讨》（1968）《政策科学构想》（1971）《政策科学进展》（1971）德洛尔充分肯定了政策科学的出现是一场革命，与传统的政策研究相比，现代政策科学具有自已特定的范式。3、德洛尔对现代政策科学的规定1）政策科学主要关心的是理解和改善全社会的发展，因此，它主要关注全社会的指导系统，特别是政策制定系统。政策科学的基本目标是更好的政策制定及产生更好的政策，它直接关注的并不是具体政策问题的内容，而是改进了的政策制定系统的方法和知识。2）政策科学所研究的是公共政策制定的宏观层次，即地方的、全国的和跨国的政策制定系统。政策制定系统的次级因素因其在政策系统中的作用而构成政策科学的主题。所以，政策科学处理个人的、团体的和组织的决策过程，并从公共政策制定的观点上看待它们。因而，政策科学与公共政策制定密切相连。3）政策科学在传统的学科特别是行为科学和管理科学之间架起桥梁。政策科学必须整合来自于各种学科的知识，构成一个集中关注政策制定的跨学科。它特别以行为科学和管理科学的融合为基础，但也吸收来自于其他相关学科的知识因素。政策科学一方面包含多元的因素，另一方面又是基本统一的。4）政策科学在通常纯粹的研究和应用的研究之间架起了桥梁。在政策科学中，这两种研究的整合是通过把政策制定的改进作为最终目标而取得的。因此，真实世界构成政策科学的主要实验室，而大部分抽象的政策科学理论的最终检验是看其是否对政策制定的改进有所贡献。然而，政策科学的发展在相当的程度上还是要依赖于抽象理论的建构。5）政策科学除了使用常规的研究方法外，还将不证自明的知识和个人的经验当作重要的知识来源，努力提炼政策实践者不证自明的知识，并将高水平的政策制定者吸收进来作为政策科学建设的合作者。这是政策科学区别于当代常规科学（包括行为科学和管理科学）的一个重要的持征。6）与当代常规科学一样，政策科学关心工具、规范的知识。但是政策科学对于“价值中立的科学”的困难是敏感的。它试图通过探索价值内涵、价值一致性、价值成本和价值承诺的行为基础而对价值选择作出贡献。因此政策科学突破了当代科学与伦理学、价值哲学的严格界限，并将建立一种可操作的价值理论作为政策科学的一部分。7）有条理的创造性构成政策科学各部分的一个重要的构成因素。因此，鼓励和刺激有条理的创造性乃是政策科学的一个主题和重要的方法论之一。8）政策科学对于时间非常敏感，它将现在看作过去和未来之间的桥梁。因此，它拒绝当代科学尤其是行为科学和管理科学的非历史的方法。它既强调历史的发展，又强调未来的方面，以此作为政策制定的逻辑。9）政策科学对于变化的过程和动态的情境十分敏感。对于社会转变的条件以及指导变化的政策制定的强烈关注构成政策科学的基本模式、概念和方法论的前提条件。10）政策科学涉及系统化的知识和结构化的合理性对公共政策制定的贡献，但是政策科学明显地认识到超理性过程（如创造性、直觉、魅力和价值判断）和非理性过程（如深层动机）的重要作用。为更好的政策制定而探索改善这些过程的方法是政策科学的一个整合部分。德洛尔的贡献在于在批判、继承和发展了拉斯韦尔关于政策科学的构想，使得公共政策学作为一门独立的学科最终得以建立。德洛尔的贡献被称为公共政策学发展史上的“第二道分水岭”。二、研究基点的选择：政策过程虽然拉斯韦尔和德洛尔确立了政策科学研究的基本范式和学科构架，但这些只是指导研究的基本战略，人们还必需寻找分析的基点（或者抓手、把手），这个基点就是政策过程。（一）拉斯韦尔对政策过程的划分1956年《决策过程》提出七阶段模型情报：引起决策者注意的与政策事务相关的信息是怎样被收集并予以处理的？建议：处理问题的那些备选方案是怎样形成和处理的？制定：普遍的规则是如何颁布的（谁？怎样颁布？）？适用：由谁决定特定的行为是否违反规则或法律，并要求对规则和法律加以遵守？行使：法律和规则实际上是怎样运用和实施的？评价：政策是如何实施的？怎样评价政策的成功与失败？终止：最初的规则与法律是怎样终止的，或经修改以改变的形式继续存在？（二）加里﹒布鲁尔(GarryD.Brewer)的6阶段模型1974年提出的一个派生流程创始：确认问题、提出解决方案估价：对备选方案进行评估（风险的、经济的和规范的评估），排除不可行方案，缩小选择范围。选择：在备选方案中选择，或形成一个综合的新方案。执行：执行方案。评估：对政策过程进行评价。终止：根据政策评估的结论对政策进行终止。与拉斯韦尔相比，布鲁尔的六阶段模型在阶段的分解上更加规范与具有操作性。同时，布鲁尔认为政策过程并不是一个单向度的从开始到结束的过程，而是一个不断循环的过程。（三）拉斯韦尔和布鲁尔的贡献1、从概念角度和操作角度为研究公共政策实践提供了一个方法。2、尽管各个阶段之间的边界并不清晰，并且可以相互融合，但每一个阶段都有着各自的特点、风格与过程。这表明，每个阶段都有其存在的价值。3、拉斯韦尔和布鲁尔确立了以后被政策科学家采用的大部分研究议程。拉斯韦尔和布鲁尔关于政策过程阶段分解的方法，被称为“政策过程阶段论”或者政策过程的“阶段启发法”，或者政策过程的“阶段启发模型”。（四）后来的政策过程阶段分解安德森（1979，《公共决策》）：1）问题的形成；2）政策方案的制定；3）政策方案的通过；4）政策的实施；5）政策的评价琼斯（1984，《公共政策研究导论》）：1）问题确认；2）形成建议；3）决策过程；4）选定政策；5）政策执行；6）政策评估瑞普利（RandallRipley）:1）议程设定；2）目标与计划的形成与合法化；3）计划执行；4）对执行表现和影响的评估；5）对政策和计划未来的决定。同时指出，政策过程可能在任何一个阶段终止，也可能被缩减，但同时也可能任何一点时间重新进入。我国的学者的划分陈庆云：问题的构建、方案的制定与通过、公共政策的实施、公共政策效果的评价。张国庆：问题的形成(包括公共政策问题的认定、创立政策议程、形成政策决定)、政策规划、政策执行与政策评估(包含政策终结)张金马：问题的确认、政策规划、政策合法化与政策采纳、政策执行、政策评估、政策终结。陈振明：政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策终结第二阶段（1980年代至1990年代末）特点：政策科学传统的进一步发展政策过程阶段论的竞争性理论框架的出现一、政策科学传统（拉斯韦尔-德洛尔）的进一步发展与对政策过程各阶段研究的不断充实（一）背景1、政策科学发展的挑战1）对拉斯韦尔-德洛尔政策科学范式的批判批判之一，是政策分析，还是意识形态？特瑞布在美国《哲学和公共事务》杂志（1972年第2卷)上发表论文《政策科学：分析还是意识形态》，他认为由拉斯韦尔与德洛尔所主张的政策科学只是一种意识形态，而不是科学，应当用政策分析来取代政策科学。批判之二，构建大一统的知识体系是否可行？建构一门大一统的新知识体系的尝试，使政策科学陷入了危机。2）政策分析的兴起（二）德洛尔的贡献1、发展一个更具现实性与普遍性的政策科学框架；以及2、应对政策科学研究中的挑战。（三）德洛尔（1986）《逆境中的政策制定》1、提出政策制定的一般条件：逆境是政策制定的普遍条件和现实特征，逆境对政策的制定具有约束作用，政策制定是逆境之下的政策制定。1）政策制定条件的三种纯类型：繁荣、逆境和灾难。逆境实质上是一种政策紧张状态。2）德洛尔把逆境作为政策制定的一般条件。2、逆境的一般化命题1）政策逆境十分复杂，也就是说，包括许多相互作用、无法明确地简化为几个原因的能动因素。2）根据现有的政策备选方案，大多数政策困境似乎都是难以摆脱的。这是不可避免的吗？也就是说政策困境在本质上就是“不可解决的”吗？在多大程度上这是一个持久的还是暂时的政策制定缺陷问题？对此现在还没有答案。3）部分政策困境是统治机制外生的，由社会、技术、经济、文化等各个方面的因素造成；另一部分政策困境是统治机制内生的，例如与政治的主要特点关；还有一部分政策困境是超社会的，其性质具有多国性和全球性。4）目前对逆境的归类受到世界观的严格制约。3、逆境的产生原因1）政策问题的转变和跃迁：政策问题性质的变化使得人们对传统的政策规范、政策假设、政策习惯和政策原则以及大政方针产生怀疑。2）政治基础的侵蚀：超验正当性的消失缺乏敌人武力垄断减少信誉降低政治资源分裂政治经济综合症3）缺乏可靠的政策指南4、对政策逆境的主要初始反应模式1）政府决策系统中对逆境概念的形成：否认、简单化、客观外化以及认知图式保持一致。2）影响政治公众心目中逆境概念的尝试：降低期望、自我指责、客观外化。3）逆境常规化。4）逆境美化。5）名义性和表现性行动主义。6）政策制定责任的再分配。7）渐进主义和偶发性跃变。8）大规模的行政改革。9）削减公共开支。10）复活的或新的政策神学。11）非教条性政策革新。5、几种不常见的反应1）很少会有高层的政策制定