第七章地方公共经济

1第七章地方公共经济本章将介绍：地方政府的职能、地方公共产品、地方公共支出、地方公共收入第一节地方政府的职能（地方政府存在的合理性、地方政府的基本经济职能）一、地方政府存在的合理性1施蒂格勒的分权观点1)施蒂格勒（GeorgeStigler）从中央与地方的分工合作角度提出的最优分权模式详细论述了地方政府存在的必要性与合理性。2)认为，与中央政府相比，地方政府更接近公众，比中央政府更了解辖区内的选民需求和偏好。地方分权有利于地区居民的偏好在地方政府的政策中得到显示。3)在解决分配不公问题上，以及中央与地方，地方与地方之间的竞争和摩擦上，中央政府的调控不可替代。4)因此，为实现资源配置的有效性，决策应该在低层次的政府中进行，中央政府的作用主要在解决分配不平等和地区之间竞争摩擦上。2奥茨的分权观点1)奥茨（WallaceE.Oates）通过自由配置和社会福利最大化一般均衡分析发现，在提供等量的公共产品前提条件下，地方政府提供部分公共产品比中央政府提供更有效。2)他认为，既然公共产品的成本是同样的，那么“让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多”。3特里西的分权观点1)特里西（RichardW.Tresch）从信息角度论述了地方政府的优越性和地方分权的必要性。2)地方分权有利于发挥地方政府的信息优势。如果信息是完全的、准确的，那么由中央政府或由地方政府提供公共产品是一回事。但现实社会经济生活中的信息是不完全的和不确定的。接近于选民的地方政府则能较好地了解掌握居民的偏好，而中央政府所掌握的关于选民偏好的信息则带有随机性和片面性。3)在地方事务上，地方政府因得地利人和之便，比中央政府掌握着更多更详细的具体信息。在分权体制下，地方政府更多的是要对本地区选民负责，有利于他们充分运用手中信息制定和实行能满足本地居民偏好的政策。4其他关于分权的好处1)分权体制利于制度创新在集权体制下，政策制定权集中于中央政府，地方政府只是中央政府的延伸和派出机构，只能执行政策而不能决定政策。分权体制则可使政策按其目的在中央和地方多层次地制定和执行，从而使各地方政府有机会根据自己的特点进行制度创新和开展政策试验，形成各地区相互竞争的局面。这就有利于新制度的推出、传播。2)分权体制可以促进政府间的竞争有关政府行为的许多理论都强调，政府管理者可能缺乏在最低可行成本上提供公共产品的积极性。如果公民可以在社区间选择，那么，严重的政府失职可以致使本社区公民迁移地方，这一威胁可能促使政府管理者更有效率地提供公共产品或公共服务，更关心公民的需要。3)分权体制利于缩小政府规模一般而言，越是集权，权力越容易失去控制，政府也就越来越膨胀。政府干预的广度和深度与集权程度成正比。随之是政府机构和人员不断膨胀，政府开支在国民生产总值中的比重越来越大，政府效率降低。分权带来各地方的竞争，竞争的结果又必然是效率的提高和政府机构的精简。二、方政府的基本经济职能21地方政府与资源配置1)地方政府在众多领域向本地居民提供公共产品，比如教育、公安、消防、城市道路、广播电视等。2)地方政府除了生产供本地居民消费的公共品之外，常常还从事私人品的生产。3)由于地方政府更接近本地的居民，更了解他们的偏好，提供的公共产品的质和量更能符合当地居民的需要，因此，地方性公共产品的地方提供有利于资源的有效配置，地方政府是地方性公共产品的有效供给者。4)如果由中央政府按统一标准为各地集中提供地方性公共产品或服务的话，将会造成效率损失，如图5.l所示。图5.1公共产品的集中提供与分散提供1)在图5.1中，假定只有两个地区（两组）的人，每个地区内部各个人对某种公共产品的需求完全一样，但两个地区的人的偏好不同，一组人比另一组人的需求更高。假设A地区的需求曲线由Da表示，B地区的需求曲线由Db表示。提供公共产品的成本固定不变为P1。A地区的合意消费量为Qa，B地区的合意消费量为Qb。2)中央政府提供公共产品的原则一般是对每个人提供一个标准的量。如在本例中，中央政府统一提供的标准是介于高需求地区B与低需求地区A之间的某个量如Qc。3)对A地区的人来说，政府供给水平高于其需求而产生浪费，所造成的福利损失为三角形ABC的面积，这是由于超量消费造成边际成本超过边际收益所致。对于B地区的人来说，政府提供不足而产生的效率损失面积为三角形CDE的面积。4)如果公共产品是由地方政府提供，则属于第一组人（A地区）的地方政府提供Qa的公共产品，属于B地区人的地方政府提供Qb的公共产品。两个地区的人都认为政府提供的公共产品是自己所需要的量，从而避免福利损失。因此，其效率要比中央政府集中提供更高。5)分散化决策将使社会福利最大化，而集中决策则降低社会福利。因此，对于地方性公共产品来说，假如中央政府提供或地方政府提供的每单位产量的成本是相同的，由各地提供各自所需要的公共产品的量比由中央在各地统一提供的公共产品的量更有效率。6)效率损失的大小和各地的偏好的分布和需求的价格弹性有关。偏好参差不齐的群体，会由于集权的解决办法而遭受效率损失。需求的价格弹性越小（中需求曲线越陡峭），阴影面积就越大，效应损失越大。2地方政府与稳定经济地方政府稳定经济的职能是有限的1)货币政策和财政政策是中央政府实现经济稳定的主要手段，地方政府只是对中央政府稳定经济职能的支持和补充。2)在市场经济条件下，一国国内各地之间却是高度统一和全面开放的，不存在任何贸易壁垒，商品、劳务、资本及其他要素在国内各地区高度自由流动。这种高度的开放性和流动性严重地限制了地方政府平抑经济波动财政政策的效果。3地方政府与分配职能地方政府的分配职能也是有限的。原因：1)从个人之间的再分配来看，个人所得分配具有三个特点：个人所得分配的外部性，个人所得分配的规模性和个人所得分配的流动性。3a)个人所得分配的外部性，是对具体的个人或某一区域内的个人所得再分配引起的外部影响。收入分配的公平只能是一种全国性目标，收入分配应有一个全国统一的标准。b)个人所得分配的规模性，是指收入分配政策中的规模经济，也即是在所有资源均充分使用情况下的收入分配政策才是最有效的。从规模经济角度而言，要使个人所得再分配效率最大化，合适的个人所得分配政策的承担者是中央政府而非地方政府。c)个人所得分配的流动性，指必须在人员高度自由流动的情况下．来考虑所得的行政性调整。由地方政府来实现收入分配的公平目标，则会引起不同地区之间差异的增大，富人排斥穷人的现象公开化、表面化。流动性的存在限制了地方政府进行收入再分配的能力。只有在国家层次上流动性才不会成为干扰再分配政策有效性的因素。2)从地区财富的再分配来看。居民构成、自然资源禀赋、社会经济发展水平等各种因素的作用，使得各地区的财政供给和财政需求有很大差异。即使是提供同一水平的公共产品，其成本也不尽相同，也就是说不同地区之间，为提供同样的公共产品而征收的税赋是不同的。这违反了公平的原则。因此有必要在各地区之间进行收入再调整，而且只能由中央政府来承担。第二节地方公共产品（地方公共产品的特征、地方公共产品的最优数量、地方政府的最优规模）一、地方公共产品的特征1受益的空间限制性1)地方公共产品的主要特征体现为在消费上具有的空间限制性，即存在受益范围界限的限制。2)对于一些公共产品来说，尽管新来的居民无需耗费更多的成本便可获得其收益，然而这种收益却被局限在一个地区中（可能会溢出某些利益到邻近地区）。交通、道路、治安、水利、教育、电视节目、环境保护等都存在着受益上的区域性特点。3)从这个意义上说，大部分地方公共产品相对全国公共产品而言是准公共产品，正是由于其存在着地域上的限制性，所以它适宜由地方政府来管理。2存在着溢出效应和拥挤效应1)溢出效应是指这一公共产品的受益与行政上的地理范围不一致，即其受益范围大于行政界限，从而向相邻的区域扩散的现象。地方公共产品的溢出效应有时是正的，有时则是负的。比如，污染问题就是一个负效应，由于水具有流动性，因此，水的污染会从上游向下游转移。此外，水土保持也是有溢出效应的，上游水土流失会影响下游的防洪。2)拥挤效应是指地方公共产品的收益只覆盖于有限的地理范围，随着人口规模的扩大，使用者的增加，这些公共产品将变得拥挤。因此，对于后者来说，会付出拥挤成本。3提供的层次性1)公共产品的非排他性和非竞争性的强弱之分，使公共产品具有明显的层次性。2)全国性公共产品和地方性公共产品之分就是层次性在地理范畴内的表现，其标准是受益范围的大小。中央政府要理所当然地承担起全国性公共产品的提供。3)地方公共产品的层次性更为明显。地方公共产品要根据谁受益谁负担的原则，依照受益范围的区别，由各级地方政府去负责提供。4市场的相似性1)地方公共产品与市场极其相似，或者说，它是放大了的俱乐部产品。2)人们选择在哪一个社区生活时要考虑的一个因素是该社区的税收和服务的组合状况，人们会选择能使其满足程度最大的那个地区，这实质上等于人们在各地区间“选购”、“购买”他们认为是最好的地区，这与私人市场的特征是极其类似的。3)斯蒂格里茨也曾得出过“地方公共产品与市场的相似性”的结论。二、地方公共产品的最优数量41地方公共产品的需求世界银行在1994年《世界发展报告》中提出了一个公共产品需求的计量模型：lgG＝β1＋β2lgY＋β3lgPG＋β4lgN＋β5lgZ＋ε1)其中，G为地方公共产品的供给水平，Y为居民的个人货币收入；PG为居民所愿意为该水平的公共产品所付出的税赋；N为地区内人口；Z为不同居民的偏好差异；ε为随机变量。2)这个式子有两个必要条件：（1）以居民通过投票来显示其真实的公共产品需求；（2）地区内中等收入水平的居民为中位投票人。在这两项条件的制约下，上式中的G只是地方公共产品的实际需求，而未考虑价格水平的变动。2蒂博特模型及其修正1)蒂博特模型a)C．蒂博特（C.Teibout）1956年在《地方支出的纯理论》中，人们将对社区的选择比作是消费者在私人市场上购买物品一样。b)人们之间偏好的不同以及人口的流动性，制约着地方政府生产和提供公共产品的种类、数量和质量。如果有许多地方和相应的地方政府，且每一地方分别提供不同的公共产品，那么，对于每个人来说，哪个地方提供的公共产品最适合于他的需求偏好，他就会选择前去那个地方居住。通过这种“以脚投票”，表明了人们对某种公共产品的消费偏好，这就如同人们表明自己对市场上某种私人产品的消费偏好一样。2)蒂博特模型的条件及分析a)蒂博特的目标是思考实现有效提供公共产品的方式，描述这种方式的运作所依赖的某些条件。b)他的基本思路是：人们选择在哪一个社区生活时，要考虑的一个因素是该社区的税收和服务的组合状况，即居民承担的税收负担与享受的公共服务的利益的状况。倘若有很多地区，每一地区的税收—服务组合状况不同，那么，在某一地区的税收和服务最接近于人们的理想数量的情况下，人们就会选择能使其满足程度最大的那个地区。这实质上等于人们在各地区间“选购”、“购买”他们认为最好的地区。c)蒂博特认为，在下列条件下这种机制可以完美地运作，形成一个社区的最适公共产品数量：A.消费者是充分流动的。每个人可以不费分文地把其住所迁至自己的偏好得到最佳满足的社区。B.消费者完全知道各社区间的税收一服务组合状况的差异。C.社区数目很多，每个人都可以根据自己对公共产品的需要而选择。D.不存在因就业机会给消费者流动造成的限制。E.在各社区之间不存在公共服务的利益或税收的外溢性。F.每一个社区在管理者的领导下，试图吸引规模适当的人口达到规模经济。也就是说，生产公共产品的平均成本达到最低。3)麦圭尔对蒂博特模型的修正a)麦圭尔对居民迁移的原因和停止迁移的条件作了更为详细的分析。b)认为居民迁移的原因在于寻找公共产品提供水平与税收之间的差异；停止迁移的条件是公共产品与税收达到最佳组合状态。c)按个人效用最大化原则，成本高（税收高）社区的居民会不断流向成本低的社区，直到这种成本差异因为迁居给现存社区成员所带来的利益完全消失为止。