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第七讲地方政府和公共产品供应地方政府对于城市经济发展占据重要作用，在我国改革开放以来，地方政府在经济增长的角色也不容忽视。一、地方政府的职能两个问题：政府在市场经济中的职能和如何将地方政府纳入到国家政府的总体管理中。马斯格雷夫（1980）比较了三种类型的政府政策。第一种：稳固型政策。国家政府利用货币和财政政策来控制失业和通货膨胀；第二种：再分配。政府利用税收和转移支付来改变收入和财富的分配；第三种：资源配置。政府决定生产什么以及如何生产。当政府决定生产某一种产品或提供一项公共服务时，实际就做出了资源配置政策。地方政府主要是第三种职能。地方政府负责提供公共产品和公共服务，其中包括教育、公路、安全保护、消防、公园和污水处理等。在什么样的条件下能够证明政府提供这些公共产品和服务是有效率的呢？有三种可能：第一、该产品在自然垄断条件下出现；第二，该产品会产生正的外部性，第三、该产品具备地方性公共产品的特点。1．自然垄断如果某一产品生产受到了规模经济的影响，自然垄断就会出现。长期平均总成本曲线的斜率为负。边际成本低于平均成本。最优的效率原则是其边际社会收益等于边际社会成本。解决亏损的途径：第一、由政府提供污水处理服务，并且在边际成本的水平上定价，同时，征收一般性税收补贴赤字；第二、让私人公司提供污水处理服务，但价格如果不管制，可能会在平均成本水平上，如果要管制，政府就需要补贴。第三、允许私人公司以平均成本的水平上定价。2．外部性政府的职能就是外部性内部化。当某人消费某种产品的行为给他人带来收益或损失时，外部性就产生了。教育的外部性。教育产生了私人收益和外部收益。一个人受教育越多，他成为一个更优秀的团队成本的可能越大，教育具有外部性。一个受教育更多的国民在选择过程中会更为理性。但如果没有政府的干预，国民不会考虑教育带来的外部收益。政府有两种方案：一承担提供教育的义务，免费的教育可以鼓励更多的人接受教育；二是政府对教育补贴，允许选择学校，鼓励人们活动更多的教育。3．地方公共产品的特征非竞争性（共同消费）和非排他性对于公共产品和私人产品不同特征的分析，已有的文献大多是从消费的角度，分析公共产品消费的非竞争性和非排他性。所谓排他性是指一个人消费了一单位某种物品就排除了其他人来消费者同一单位物品。竞争性则是指一个人消费者了某种物品就减少了这种物品其他人消费的数量。如果一种物品同时具有非排他性和非竞争性的物品就称为公共物品。非排他性是强调一种物品一旦被生产出来，可以同时给一个人以上的个人联合消费，无论个人对这种物品是否支出了价格，要排除他人消费这种公共物品是不可能的，或者交易费用很高。非竞争性则是一个人对公共物品的消费不减少或不影响其他人对这种物品的消费。纯公共品是强调了既具有非竞争又具有非排他性的物品，这种物品不能够排除其他人同时消费，给社会所有成员带来正的外部性的物品。用数学形式表示如下1：假定私人物品位于一个序列的一端，在这一极端中，X消费增加一个单位使得他人的消费减少一个单位；而纯公共物品位于另一极端，X消费的增加并没有导致他人消费的减少。用以下方程表示；令hiX为家庭h对第i种商品的消费。从而对私人物品来说：hiihXX。这里iX是总供给。相反对一种纯公共物品来说：hiXX，对于所有h，或者hiXX，则：1(,,,,)0hHiiiixXXXX0hixX，（对所有h）纯公共物品1hikixXxX（对所有h，k）纯私人物品1安东尼·B·阿特金森和约瑟夫·E·斯蒂格里茨《公共经济学》，上海三联书店，1994年，第21-22页图1.1公共物品与私人物品从公共经济学角度看，公共产品包括了两种类型：纯公共品和准hiX家庭h消费的物品i45。家庭k消费的物品ikiX私人物品纯公共物品公共品。纯公共品是强调了产品同时具有非竞争性和非排他性特征。如国防、基础教育等。准公共产品则表明某些产品仅仅具备纯公共产品的某一种特征。如果一种物品具有非竞争性，但又具有排他性，或排除追加的消费者的交易费用很低，这种公共物品称为俱乐部物品，或者排他性物品（excludabepublicgoods）。如果物品具有非排他性，但它使用量达到一定水平后又具有竞争性，这种公共物品又称为拥挤性的公共物品（congestiblepublicgoods）。达到这一使用水平的点称为拥挤点。如果一些物品既具有私人物品的特性，由具有公共物品的特性，这些物品称为混合物品。如下表1－1表1.1公共产品的分类排他性1竞争性是否是混合产品拥挤的公共产品否俱乐部产品（桥、网管传输）纯公共品（国防、司法）根据是否能够排他和是否可以竞争，可以从个人物品到公共物品之间勾勒出不同象限。如下图22萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，2002年，中国人民大学出版社，第50页图1.2从私人物品到公共物品的系列公用品主要是指除了纯公共品之外的其他类型的公共产品，包括俱乐部公共产品、拥挤的公共产品和混合产品等等。由于公用事业部门的最终产品不是单纯意义的私有产品，不具备个人的独占性。因此，公用事业部门的目标具有双重性。一方面，它具有本部门独立的赢利目标，为利润最大化进行有效率地配置资源；另一方面，产品的非竞争性或者非排他性为引入普遍服务创造了条件。公用事业部门需要实现某种程度的普遍服务。普遍服务是政府对所有公民具有的公共责任和义务。在不同产业内，普遍服务的具体内容是不同的。由于各国的政治、经济和文化、习惯不同，普遍服务有个人个人物品市场购买（食品、衣服、湖里的鱼矿藏海鱼空气住房、瓶装水）开放的牧场整形外科手术乡村垃圾清运高等教育河湖乘坐出租车饭馆、酒店医疗保健停车场初等教育街道停车宗教仪式邮件投递城市垃圾清运保险观看接力赛公共交通中心公园消防剧院、体育场、图书馆警察巡逻电力国家公园防疫电话、自来水对度量衡、建筑物和电梯的监控监狱有线电视和卫星电视天气预报国防和广播电视竞争共同可收费物品公共物品公共资源可行排他不可行欧洲、美国和日本三种不同的概念3，但其共同之处都是强调了对中低收入的倾斜和缓助。从电信产业角度看，普遍服务主要包括三种含义，即无论住在任何地方都可以得到服务（Availability）、任何人都可得到负担得起的服务（Affordability）、信息资源的接入（Accessibility）。这可以简单地概括为：对任何地点、任何人都要实现无差别的、可负担起的服务，并实现对资源的平等接入。在这种条件下，市场价格机制无法保证产业的普遍服务的性质，需要政府对其产业进行微观干预。地方化利益地方公共产品强调了利益局限在较小的范围内。二、PPP模式和公共产品的新供应机制公私合作制，又称为公私伙伴关系(PublicPrivatePartnerships，简称“PPP”)，在20世纪90年代开始在西方流行，目前已经在全球范围内被广泛应用，并正在成为各国政府实现其经济目标和提升公共服3Nicholas在1989年为OECD“普遍服务的目的和现实的国际比较”报告指出了欧洲、美国和日本的三种概念。欧洲概念。普遍服务的概念要从如下方面加以明确，即服务业务在地理上的普遍可利用性；接入上的无差别性，即对所有用户采取平等的价格和服务水平；合理的成本和负担得起的资费。EEC在1987年发表的关于欧洲电信体制改革的绿皮书中，将普遍服务归纳为：普遍服务是覆盖全地理范围的电信服务和对所有用户所实现的同等条件的、与用户所在地及用户成本无关的电信服务。因此，欧洲普遍服务内涵在于电信服务的“普遍的普及”。对社会等级观念较重的欧洲来说，解决“普遍的普及”就成为普遍服务的出发点。美国概念。美国是“普遍服务”一词的发祥地，美国普遍服务的概念体现了其以人权为中心的政治制度，在美国人的概念里，普遍服务是人权的一部分。美国学者Sweet.David.C在“公益事业与贫穷”一文中指出，美国“电话不是奢侈品，而是权利”。1983年普遍电话服务普及法的重要目的是“保证美国所有的人能够得到合理的、确实地并且有效率的，能充分满足国民的经济、政治及社会生活的基本电信服务”。并在法案中将资费的变化对普遍服务的影响及对低收入阶层、老人、残疾人和农村提供电话服务的问题作为解决的重点，因此，美国的普遍服务具有政治倾向性。日本观点。日本是政府主导型的市场经济，普遍服务也多从政府援助的社会福利角度出发，强调对人口稀疏及低收入阶层进行政策性援助，对偏远岛屿的网络普及，缩小地区差距为普遍服务中心。务水平的核心理念和措施。在首倡PPP的英国，PPP被认为是政府提供现代、高质的公共服务以及提升国家竞争力战略的关键因素，是政府现代化的基石。公私合作制的定义和类型公私伙伴关系是一个比较新的概念，它在不同的经济、文化背景以及不同的应用场合中具有不同的内涵。美国民营化的重要推动者之一萨瓦斯将这一概念归为三个层次：首先，它在广义上指公共和私人部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排；其次，它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目；再次，它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。4定义和类型欧盟委员会于2004年4月发布了《公私伙伴关系与共同体公共合同与特许法律绿皮书》（GreenPaperOnPublic-PrivatePartnershipsAndCommunityLawOnPublicContractsAndConcessions）。在该文件中，公私伙伴关系是这样被定义的：公私伙伴关系是指公共机构与商业社会之间为了确保基础设施的融资、建设、革新、管理与维护或服务的提供而进行合作的形式。5美国公私伙伴关系全国理事会(NationalCouncilonPublicPrivatePartnerships)6对这一概念也有与欧盟相似的认识：公私伙伴关系是指公共机构(联邦、州和地方)与赢利性公司之4E.S.萨瓦斯，《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2002年6月第105页。5《公私伙伴关系与共同体公共合同与特许法律绿皮书》，欧盟，2004年4月，第3页。6该理事会是一个志在推广PPP的非盈利性民间机构。间的一个协议。通过协议，公私两个部门共享彼此的技术、资产来为公众提供服务和设施。除了共享资源外，它们还要共同承担提供服务和设施中的风险并分享服务和设施带来的收益。7英国财政部于2000年出版了《公私伙伴关系－政府的举措》，该文件从三方面解释了公私伙伴关系：在国有行业中引入私人部门所有制；鼓励私人投资行动，根据这一计划，公共部门通过合同长期购买商品或服务，利用私人部门的管理技术优势，同时受益于私人的财力支持以巩固公共项目；扩大政府服务的出售范围，从而利用私人部门的专业技术和财力开发政府资产的商业潜能。8根据上述定义以及各国的相关经验，我们可以给公私伙伴关系作出一个概括性的描述：一般而言，公私伙伴关系是指公共部门与私人部门为提供公共服务而建立起来的一种长期合作关系。这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来确立。在伙伴关系下，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共服务，共同分担风险、分享收益。伙伴关系的形式非常灵活广泛，包括特许经营、设立合资企业、合同承包、管理者收购、管理合同、国有企业的股权转让或者对私人开发项目提供政府补贴等，不同形式下私人部门的参与程度与承担的风险程度各不相同。它可以包含介于完全由政府供给与完全由私人供给之间的所有形式的公共服务提供安排（下图6－1根据私人部门的参与程度与承担的风险程度大小列出了几种主要的公共服务安排形式）。在PPP7参见美国公私伙伴关系全国理事会(NationalCouncilonPublicPrivatePartnerships)网站，http：//ncppp.org/howpart/index.html。8英国财政部，《公私伙伴关系－政府的举措》（PublicPrivatePartnerships－TheGovernment’sApproach）2000年，第10页。（文献标识不清。）的框架下，一些原来由公共部门承担的工作转移到了私人部门，但公共部门始终承担着提供公共物品和服务的责任。