第七讲资源管理

1第七讲资源管理：资源管理模式与资源法律制度资源管理作为一个历史范畴，是一个内容广泛而复杂的命题。广义而言，资源管理是以自然资源开发利用为核心的管理活动，既包括自然资源与资源产品管理，又包括自然环境与环境效应管理；既包括单项自然资源管理，又包括自然资源综合管理；既包括自然资源微观管理，又包括自然资源宏观管理，更包括资源生态经济系统复合管理。资源法是调整人们在自然资源的开发、利用、保护和管理过程中所产生的各种社会关系的法律规范的总称。作为国家制定或认可的、以国家强制力保证其实施的资源法，不仅规定了资源行政管理的机构和职责，而且具体规定了经济管理的内容、权限和执法者，是资源管理的根本依据。§19．1资源管理论一般说来，资源管理是指政府对自然资源及其开发利用采取的一系列干预活动。资源管理主要是围绕自然资源的开发、利用、保护与治理进行的，重点是协调人类开发活动与各种自然资源及生态环境之间的关系。可以通过资源管理的对象、内容与目标，来界定资源管理的内涵与外延。19．1．1资源管理对象资源管理的目的在于通过调整人与人之间的关系，来调整人与自然之间的关系，合理开发与高效利用自然资源，以实现人口、资源、环境与经济可持续发展。因此，资源管理的对象可以通过资源、环境与组织机构来认识。(1)资源对象。资源主要是指自然资源，按地理学的实物类别一般包括气候资源、水资源、土地资源、生物资源和矿产资源等。此外能源资源、海洋资源与旅游资源也是重要的资源类型。各类自然资源是相互依存、相互作用和相互制约的，分类中出现交叉现象是不可避免的。因此，按照自然资源分门别类地纳入相应的资源管理部门，必须加强部门间的协调和区域自然资源综合管理。(2)环境对象。自然资源除具有物质属性外，还具有环境属性。自然资源构成因子与自然资源本身，在一定意义上，就是自然环境的组成因子与物质构成，自然资源的总体构成了人类赖以生存和发展的环境。由自然资源开发利用所导致的环境问题，如水土流失、沙漠化、盐渍化、土壤污染等理所当然地被纳入资源管理的范畴。(3)组织对象。从管理科学的角度出发，一切管理都是对人而言的，或者说是通过各种组织机构，以法律和法规为准则对人类行为的制约。资源管理者，特别是高层次资源管理机构的直接管理对象是各层次的资源管理机构，通过对这些管理机构的管理实现各级管理机构的功能，保证自然资源管理目标的实现。1．资源权益19．1．2资源管理内容资源权益是财产权益的一种，首先适用自然资源法的特别规定，自然资源法无特别规定的，适用于民法中关于财产权益的一般原理。而财产权益则是以一定的社会主体名义享有的，以国家强制力保障实现的一种财产关系。自然资源法规定的资源权益主要包括：2(1)自然资源所有权，是指对自然资源占有、使用、收益、处分的权利。按自然资源的种类可划分为土地所有权、森林所有权、矿产所有权等，按自然资源所有权主体可划分为国家所有权、集体所有权与个人所有权等；(2)自然资源使用权，含有一定的占有权和收益权，甚至处分的权利。自然资源使用权按客体或主体的分类与所有权基本一致；比较特殊的是按使用时间产生的次数性使用权和期限性使用权；(3)自然资源专项权益，是指自然资源法给予专称的各种利用权益，如采伐权、捕捞权、狩猎权、采矿权与取水权等；(4)自然资源相邻权益，是指同一种自然资源或不同种类的自然资源在空间上相连接时，各自权属主体之间的权利义务关系，如土地相邻关系，土地与水、土地与矿产等相邻关系。各种资源权益的取得、变更、消灭和终止，以及转让的管理就成为资源权益管理的重要内容。国家自然资源管理机构代表国家行使自然资源权益管理的职能，对外保障国家自然资源的权属，对内保障国家和集体对自然资源的所有权。国家自然资源管理机构代表国家行使自然资源的使用分配权，包括使用者和利用方式变更的审批。国家通过不同的法律规定了自然资源的权益和代表国家的管理机构。自然资源法中的物包括自然资源和资源产品，二者的权益常常是分设的，应引起特别注意，诸如池塘与水产品、林地与林木等。2．宏观调控宏观调控主要指国家自然资源管理机构按照资源管理目标，制定自然资源区划与资源开发利用规划；依据资源法制定相应的资源政策、条例和标准；通过实施资源管理的法律、行政、经济手段，对资源的开发、利用与保护、管理实施有效的宏观调控。目的是通过制订国家和区域自然资源开发战略与相应的宏观政策，指导各类资源管理部门协调与合作，并以此作为协调各资源管理部门的基础。3．监督职能监督职能是指资源管理部门依照自然资源法规对自然资源用户的开发、利用和保护自然资源的活动实施有效的监督。一方面对违反资源法规行为施以不同程度的处罚和限期纠正、弥补所造成的损失，一方面对自然资源的限额利用实行监督，对自然资源用户所造成的环境损害程度进行限制。4．监测职能监测职能是指通过建立资源管理信息系统，实施动态监测，以掌握自然资源数量、质量及其时空变化的规律性。主要包括进行自然资源调查与统计、实施资源定期报告制度、建立资源动态监测体系等。5．综合协调目前的自然资源管理体制基本上是按自然资源门类的统一管理与分级、分部门管理相结合的形式，因此，对多种自然资源实行综合协调管理就成为高层资源管理的主要内容。这主要是基于自然资源系统的整体性、多宜性与资源开发利用的外部性特征。19．1．3资源管理目标资源管理的目标，从客观角度认识，主要包括以下内容：(1)经济效率。从经济学意义上讲，经济效率一般是指以最小的稀缺资源成本得到最大的社会福利总量。具体包括两层含义：①生产效率，指生产单位如何把得到的资源在时空上有效组合，以最小的资源耗费创造最多产出；②配置效率，指全社会以优化的资源配置获得较好的经济增长。资源管理在宏观层面上更强调资源有效配置，一是现有资源供给在生产者之间与区域之间的分配，一是资源存量在不同时间上的开发规模与耗竭速度选择。(2)公平分配。公平也具有两层含义：一是经济学意义上的公平，追求的是竞争规则和过程的公平，而不是结果的平等。“机会均等”是这一公平的最大体现。一是社会学意义上3的公平，是国家通过税赋制度和社会保障体系对社会财富的调节与二次分配，体现的是人道主义原则。资源管理中的公平更强调后者，主要是指一国国土上和各个社会利益集团之间公平分享资源收益和公平负担资源破坏的消极后果，也就是资源收益的合理分配与资源保护成本的合理分摊。(3)经济增长。经济增长是指与商品和劳务生产增长相结合的社会生产能力的增长。从资源经济角度看，经济增长目标首先要求制定合理的资源贸易政策，减小国际资源贸易摩擦对国内经济的波及效应，实现国内经济的平稳增长；其次是在产业政策和区域政策支持下，合理开发利用自然资源，调整产业布局，创造就业机会，促进区域经济可持续发展。(4)资源安全。资源安全是指一个国家或地区可以持续、稳定、及时、足量和经济地获取所需自然资源的状态或能力，是指自然资源对经济发展和人民生活的保障程度：由此决定了国家必须把自然资源维持在一定的存量状态、资源产品维持一定的生产能力，以求在维护繁荣、保护国家利益的前提下，国家能稳定可靠的获得资源，减少国际价格波动对国内经济带来的消极影响。资源安全问题将专章论述。(5)环境安全。环境安全是一个与资源安全密切相关的问题。它是指通过国家干预把资源退化和环境污染减少到一般可以接受的水平。事实上，除去原生的环境问题外，现有的环境问题都是由自然资源的不合理利用与过度耗费引起的，资源问题是本，环境问题是末，治标不治本是永远解决不完环境问题的。环境安全的实现必须通过合理资源利用过程与优化资源利用结果来完成。§19．2资源管理体制与资源管理模式19．2．1资源管理体制与职能模式目前各国自然资源所有制形式，大致可分为以下三种：属国家所有权体系；属公共(共l司)财产，国家(联邦)、省(州、区)市、县等各级政府所有权体系；属国家(联邦)政府、省(州、区)、土著民族群体和私人所有权体系。资源所有权体系对各国的资源管理有着不同的影响，各种所有制带来的消极作用，往往通过行政管辖权加以调整。各国的行政管辖权力主要包括：制定法律制度、批准许可授权、征收税费和进出口贸孕管理等。目前，各国自然资源管辖机构及其职能体系大致可划分为以下几种模1·中央集权制线性管理体系模式中央政府集中各地方政府管理权力，通过中央政府制定的法律实现其职能和空间管理，各管理部门之间不存在组织和管理上的直接联系，而直接向中央政府负责报告工作，由中央直接控制。这种管理模式往往被计划经济国家和部分发达国家在全部自然资源管理或部分自然资源管理中采用。诸如美国、日本、朝鲜的土地资源管理，英国、法国、日本、南非、墨西哥的矿产资源管理，法国的海洋资源管理和巴西的森林资源管理等。矿产资源的自然赋存决定了它的公共财产地位，较多的国家实行一切矿产资源归国家所有。在行政管辖权上，英国、法国、日本、南非、墨西哥等国家都采取中央集权制线性管理体系模式，通过中央政府的职能或空间管理方式达到集权目的，而不受资源所有制制约。日本对矿产资源实行法制管理，高度集中，《日本矿业法》都有明文规定。美国内政部土地管理局对联邦土地实行层层负责的垂直领导，全国设有13个区域土地管理办公室、58个地区土地办公室、143个资源区域土地管理办公室。内政部长颁布为实施《联邦土地政策管理法》及对国有土地的管理、利用和保护的有关规定所需的各种条例，农业部长制定与国有森林等系统中的土地有关的各种规章、条例，土地管理中关于牧地的管理由农业部长和内政部长联合研究。2．中央和地方分权制面性管理模式4在矿产资源管理方面美国、加拿大、澳大利亚、瑞士、巴西等联邦制国家采用分权式管理体制。诸如美国的职能分权、澳大利亚的空间分权和德国的职能一空间分权等。澳大利亚根据国家矿产资源所有权进行中央和地方分权管理，联邦所有权矿产资源包括石油、天然气、岩盐和含铀、钍的矿物原料，州的矿物原料是指脱离土地权，依法申请诸如美国的水资源管理。联邦法律适用于全国，州(省)的法律仅在本州有效，并不得与联邦法冲突。联邦政府有权控制和开发国家河流，并在其开发中居领导地位；美国东部各州气候湿润、水资源丰富，采用英国早期的河岸权，实行“沿河用水法”；美国西部各州较为干旱、水资源有限，采用加州矿业习惯采用的优先占有权，实行“优先用水法”；有些州两者兼用。3．中央和地方联合权制线面性结合模式典型代表是印度的矿产资源管理。印度中央政府颁布通用全国的资源法律、法规，拥有对一切矿产资源的管辖权，执行重要的矿产项目审批；各邦政府执行邦内矿产资源勘查和开采发证管理；县政府执行次要矿产开发申请和发证管理。各邦政府与中央机构无垂直的组织关系。南非、印尼和巴西的矿产资源管理也属这种管理模式。4．一揽子分权制体系模式这种体系模式是以自然综合体为单元，进行某些专项自然资源管理，如流域、海岸带、山地、矿区等。主要包括：按流域进行管理的模式，诸如美国田纳西河流管理局、印度达莫尔河流域管理局；按山区进行管理的模式，诸如美国东部13州的阿巴拉契山地委员会；按垦区进行管理的模式如美联邦西部17州的垦务局等。中国也有类似的管理机构，诸如黄河水利委员会、东北和西北地区林区与垦区等。各国的资源管理体制从横向关系可相对划分为集中管理体制、分散管理体制、集中与分散相结合3种模式，从纵向关系也可相对划分为资源管理与产业管理结合、资源管理与产业管理分开、资源管理、产业管理与生态环境管理结合3种模式。主要代表性国家与部门如表19—1所示。表19-1资源管理一般模式与代表性国家和机构资源管理代表性国家与机构集中管理俄罗斯NR部——管理除土地之外的大部分资源与环境美国内政部——管理大部分NR横向关系分散管理日本国土交通省——管理土地、水资源经济产业省——管理能源、矿产资源农林水产省——管理森林、渔业资源集中与分散相结合印度乡村发展部、矿山部、钢铁部、石油天然气部煤炭部、水资源部、环境和森林部、海洋开发部纵资源管理与产业管理分开日本经济产业省——资源能源厅农林水产省——林业厅、水产厅向关系资源管理与产业管理结合俄罗斯NR部——与生态环境结合．美国内政部——与生态管理结合