搜索
1第三方政府绩效评价的实践探索摘要：政府系统要充分发挥各部门、各单位和各公务人员的工作积极性，提高政府部门的工作效率和质量，绩效考核是不可缺少的重要环节。所谓绩效考核简单的说就是对组织中部门（成员）的贡献进行排序。绩效考核是一把双刃剑，运用得当则会极大的调动政府各级部门和人员的工作积极性和质量，否则会适得其反。要发挥绩效考核积极作用最重要的是要做到公平考核，公平考核讲究考核主体的独立性和外部性，即由独立的第三方进行考核。包括受行政机关委托的考核机构、专业考核组织（包括大专院校和研究机构）、中介组织、社会组织和公众，特别是利益相关者等多种考核主体。积极探讨第三方评价的理论和实践问题，为走向全面治理评价提供理论和实证保障。关键词：第三方政府绩效评价；公共治理；第三方评价；生成机制；组织模式；理论创新一、第三方绩效考核的现实需求:1．内部考核的弊端。内部考核即行政系统内部组织的考核模式。主要有两种方式：领导打分和各部门互相打分。这种内部考核模式操作简单，节约时间和成本。但往往带有很强的主观性，总的来说领导满意就满意，不能全面真实地反映各部门的业绩。各部门为了让领导满意，往往采取报喜不报忧、掩盖不足、炫耀政绩的对策，违背事实求实的做法。此外，绩效考核必然涉及到利益的分配、事实的描述和得失的评判，会使得有关人员基于自身利益的考虑而人为改变考核结果。另外各部门互相打分也存在很大的问题，相对弱势部门不敢得罪强势部门，最终导致强势部门年年先进，弱势部门年年落后。这不利于政府组织工作的有效开展。2．公民参与的兴起。20世纪80年代，新公共管理主张更加重视顾客导向，把顾客作为政府施政目标，主张公民对政府提供的公共服务进行评价。这在实质上就是引入服务对象来考核政府业绩。发展到如今的“公民治理”、“小区自治”呼声越来越高，使得公民参与成为当代的主要政治议题之一。同时互联网的发展为公民参与提供了技术支持。公民有了更多的机会和途径了解到国内外有关政治治理和政府改革的信息，这使得公民自身素质得到增强，倾向于维护自身的权益，加强舆论监督。面对第三方即公民社会的兴起，政府部门要得到公民的支持，不2仅要在决策中吸纳公民的参与，更重要的是在考核政府绩效时不能只有官方说了算，而应增强公民的意见。3．第三方考核主体的不断涌现。随着政府绩效评估的不断深入和发展，对政府绩效的考核主体不断兴起并发展。近年来出现的外部考核主体主要有：中介组织和商业公司，如零点调查公司，麦肯锡咨询公司等。公民团体和社会，公民和社会通过接受调查或网上通票的方式作为政府绩效考核的一个新兴主体。政府直接服务对象如企业和公民，被服务的企业和公民是政府绩效考核的重要力量。专家学者社会精英组建的考核主体的实力和社会影响力日益渐增，成为绩效考核的新兴力量。4．宏观环境条件使“第三方政府绩效评价”的产生成为可能2001年12月11日，中国正式加入世界贸易组织。入世后，中国拥有更广阔舞台的同时也面临着不可回避的挑战。对政府而言，它要求政治权力的行使再不能像计划经济时代那样任意、专断，政府职能及其目标模式与管理方式、方法都必须置于WTO的框架之下1。政府管理体制、宏观调控能力及企业、行业的国际竞争力和产业结构升级等方面都需要改革创新，以适应WTO的规则和参与全球竞争。2002年江泽民在十六大报告中指出：“推动社会全面进步，促进人的全面发展”，“紧紧把握住这一点，就从根本上把握了人民的愿望，把握了社会主义现代化建设的本质”。2003年10月11日十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中又提出了：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济、社会和人的全发展”。2004年3月10日，胡锦涛在《在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话》中深刻地阐述了科学发展观的内涵，并提出了全面贯彻落实科学发展观的具体要求。2004年9月19日，十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，第一次鲜明地提出和阐述了“构建社会主义和谐社会”这个科学命题，并把它作为加强党的执政能力建设的五项任务之一。这充分表明，十六大以来党的以人为本,科学发展观与和谐社会的执政理念，明确地将人作为社会发展的出发点和归宿，强调人的主体的价值、地位和作用，并把人的全面发展作为社会经济发展的根本目的和终极价值。2004年3月国务院发布了《全面推进依法行政纲要》，强调政府工作要依法行政，基本要求是：合法行政、合理行政、程序正当、权责统一、诚实守信。20043年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》正式施行，这部旨在规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理的法律对于推动政府规范审批行为、依法行政、保障和扩大民权具有重要的意义。国际环境、政治环境和法制环境，以及我国民主政治的推进、政务公开的程度和公众参与意识的提高，都为开展非公有制企业评估政府绩效提供了契机和条件。二.政府制度创新的推进是“第三方政府绩效评价”产生的关键从经济发展一般规律看，生产要素的积聚和流入是经济发展的主要动力，哪个地方对资金、技术、人才等生产要素的吸引力大，积聚能力强，哪个地方经济发展就快，反之就慢。在市场经济条件下，生产要素的流向主要取决于发展环境的优劣，也就是说，投资环境、建设环境、干事创业环境好不好，是决定生产要素吸引力大小的关键。基于以上认识，2001年，开展营造“投资环境、建设环境和干事创业环境”的大讨论。通过大讨论，目的是促进思想解放和观念更新，推动政府部门职能的转变，规范办事行为、建立良好的用人机制，鼓励各类人才脱颖而出。营造“人人都是投资环境，人人维护投资环境，人人营造投资环境”的良好氛围。为达到以上目的，政府、各相关部门以及社会各界积极采取了许多相应措施，组建专门的工作领导小组，成立监察监督组等相应负责机构；对全省市州地营造“三个环境”工作进行督察调研，召开不同类型的座谈会、个别访谈等，以此来掌握此项工作的总体进展；加强舆论宣传力度，在报纸、电视、电台等新闻媒体开辟专题栏目，不断把大讨论引向深入。通过大讨论活动本身以及采取的一些相应政策措施，省内三个环境得到一定程度的改善，取得了一定成效。但是，大讨论活动本身效果并不理想。因此，政府需要创新，寻找一条能持续推动经济发展的路径。政府绩效评价也就是在政府的创新冲动下开展起来的。促使政府及领导认识到：要促进全省经济特别是非公有制经济的发展，必须实现政府在观念上和制度上的创新。于是在2004年初“两会”上，在省长的政府工作报告中提出了创新政府工作的“五件事”和“八项工作”。五件事是指推行限时办结制、一站式办公、首问责任制、受理企业和群众投诉、开展非公有制企业评议政府部门活动。八项工作是指一站式服务、限时办结、服务承诺、一次告知、政务公开、开展非公有制企业评议政府、受理企业投诉、受理企业举报。“五件事”和“八项工作”都有“非公有制企业评议政府”，其明确的目的4就是怎样更为有力地贯彻执行中央关于发展非公有制经济的方针政策，怎样更为有效制定发展非公有制经济的政策和措施。答案是让非公有制企业这个最主要的得益者参与政策制定之中，这是政府在绩效评价过程中的第一个重要创新点。对于改善政企、政社、政府与公民之间的关系更为有效，也可以弥补政府内部评价的固有缺陷和不足。怎么样才能保证评价方法科学，过程公正，结果公平并最大限度地调动社会、企业和政府都来关心，积极参与评价，直接关系到评价的绩效和成效。答案是：透明、公开。从方案到评价实施，直至最后的结果都向社会公开。这是政府在绩效评价过程中的第三个重要创新点。三、“第三方政府绩效评价”的设计思路与具体做法（一）评价方案设计思路绩效评价作为一种工具，具有很强的导向性，要什么就评什么，评什么就可能得到什么。政府评价市（州）政府和省属职能部门绩效的初衷是促进非公有制经济的快速发展。制约非公有制经济发展的因素是多方面的，也较为复杂。但从宏观上把握，表现为非公有经济发展的软硬环境较差，且前者对后者有改善作用。而对非公有制经济发展软硬环境的营造与优化，首先取决于政府创新，从理念到手段和方法的全面创新，而创新的必要条件是政府职能的转变。必须按照十六届三中全会的要求把政府职能转变到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的目标上来。这是营造非公有制经济软环境的制度基础和政策前提。政府绩效评价中心确定了对地方政府和省直部门的绩效评价内容框架，一是把“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”作为基本的评价目标取向，并设定为一级指标；二是对政府的整体绩效和基于满意度的评价，以体现第三方评价的特有优势和基本价值追求。具体从以下三个方面把握：1．对政府整体行为和行政结果的评价，政府职责范围内该履行的职责是否履行？是怎样履行的，做得怎么样？2．对政府整体形象的评价，“群众满意不满意，答应不答应，是衡量政府工作的标准。”2通过公民根据其对政府整体行为和主要工作的评价，反映政府与公民沟通情况以及公民对政府提供公共产品和服务的满意程度。3．选择省内非公有制企业，对各级政府在2004年初为营造发展环境、促进5非公有制经济发展方面做出的承诺进行具体评价，以满意度衡量，如一站式办公、限时办结等，以强化企业对政府工作的感知，有利于评价时客观把握。（二）评价指标体系设计原则评价指标体系是绩效评价方案的核心和关键，反映了绩效评价的基本价值取向。具体而言，第三方政府绩效评价评价指标体系设计原则包括：1．有限目标与整体行为有机结合的原则。对地方政府的整体行为进行评价，以保障政府的产出及结果，但从方法上必须选择核心目标与事件进行把握，这是“树木与森林”的关系。选择事件和确定目标要体现评价的导向功能，即推动政府行政理念变革和职能转变。可以说，“强调导向功能”是“第三方政府绩效评价”绩效评价指标体系设计时最核心的指导原则，也是一种方法。2．战略导向与结果导向相统一的原则。通过反映政府具体工作的三级指标的肯定性或否定性评价及权重分配，把政府具体工作与战略使命、眼前发展与长期目标联系起来，以支持政府具有战略意义的基本职能的发挥，从而实现战略与结果相统一。3．基于“顾客满意”的原则。这一原则是基于三个方面的考虑，一是作为“顾客”的非公企业最了解政府有关发展非公企业的政策、信息；二是他们最关心这一问题，因为与他们的切身利益息息相关；三是他们的愿望和预期是政府制定政策的重要考虑因素和现实依据。4．公开透明原则。在设置指标体系的过程中强调了与评价对象、评价主体的沟通及互动，保证了评价过程中各方的知情权。另一方面，公开透明也是对评价组织者接受社会监督，提高评价水平和质量的一种保障机制。5．一般职能与业务职能相分离的原则。在指标设置的过程中，偏重于考查政府的依法行政、服务态度、工作效率等一般性职能，对不同职能部门的具体业务状况，通过对一般职能的支持、贡献来考察。这是确定外部评价和内部评价时的一个重要准则，也是评价结果具备可比性的理论依据。（三）评价指标体系及评价方法1．评价指标第三方政府绩效评价中的评价指标体系是按市州政府和政府所属职能部门两类评价对象以及企业、上级政府、专家三类评价主体分别设计，共设计了四套指标体系和两套调查问卷。每套指标体系均由一、二、三级指标构成。市州政府绩效评价指标体系的一级指标由“职能履行、依法行政、管理效率、6廉政勤政、政府创新”等5个评价指标构成。二级指标是对一级指标的细化和拓展，具体包括“经济运行、投资环境、市场监管、公共服务、行政许可、行政审批、行政监督、组织效率、服务效率、廉政建设、工作作风、观念创新、制度创新、管理创新”等14个指标。企业、上级政府、专家评价市（州）政府绩效的一、二级指标完全相同。三级指标针对企业、上级政府、专家三类评价主体分别设计。其中，企业评价市（州）政府绩效采用调查问卷，根据二级指标的边界共设计了50题。专家评价市（州）政府绩效三级指标包括“经济增长、财政收支状况、就业状况、法规完善程度、执法状况、企业满意度、治安状况、贫富差距、义务教育、基础设施建设、信息公开