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第三章公共政策的制定第一节政策问题的认定p293政策制定是政策过程的首要阶段，是政策科学的核心。政策制定是一个复杂的活动过程，它由一系列功能活动或者环节所构成。一般包括政策问题的界定、方案的规划和抉择以及政策方案的合法化等阶段。一、政策问题的含义、特征与分类（一）政策问题的含义1.问题、个人问题与社会问题•所谓问题通常指实际状态与期望之间的差距。当问题超出了当事人而影响到不直接相关的群体，引起社会公众的普遍关注，并且，公众基于价值观念和自身的切身利益的考虑，开始提出以解决该问题为目的的公意诉求时，问题就转化为了公共问题。而当社会的权力主体体会到公众的公意性并趋同于公众的诉求时，该问题就成为了一项政策问题。2.政策问题的内涵所谓政策问题是指社会组织中的统治集团或者相当数量的成员感觉到的，现实中出现的某种客观存在的状况与他们的利益、期望、价值观念或者他们所遵循的社会规范有严重的矛盾或者冲突，进而通过团体或者组织活动要求有关权威当局采取行动加以解决，而权威当局认为所提出者属于其权限范围内的事物，且有必要采取行动加以解决的公共问题。根据上述定义，公共政策问题的内涵包括以下几个方面：1.客观存在的情势。2.问题被大多数成员或者权威当局所察觉3.现实与利益期望等的冲突性4.团体与组织活动5.政府和社会公共组织的必要政策行动（二）政策问题的特征1.关联性与公共性2.主观性和人为性3.历史性与动态性二、政策问题界定的步骤与方法所谓问题界定就是分析者从众多的公共问题中，提出一个特定的问题，明确地陈述问题，使当事人或决策者对问题的政治和技术方面有充分的了解，以便加以解决。（一）影响政策问题形成的因素分析政策问题形成的原因是多方面的。分为国内和国际两方面。国内方面的因素包括自然灾害、经济灾害、技术突破、环境变化和社会的演进等五个方面。国际方面的因素包括战争、间接冲突、经济对抗、军备升级等。公共政策问题不仅会受客观因素的影响，还会受主观因素的作用。在客观条件一定的情况下，主观因素的变化(如价值观的更新、人们期望目标的改变等)也会引发许多新的公共政策问题。公共政策提出主体：①政府部门；②政治领袖；③政党组织和利益团体；④大众媒体；⑤给类政策研究组织。(二)政策问题的界定步骤在问题界定中，应力求提出并回答如下一些问题：1这种状况是如何产生的?2谁认为它是问题?3谁关心这个问题？为什么？4这个问题与他们的利害关系是什么？5他们影响决策的权力有多大？6做一项分析对解决问题会有所帮助吗?7进行分析有什么资源上的限制?8为什么提出对该问题的解决办法是重要的?9在问题及解决办法上有那些不同的观什么样的解决办法是可以接受的？如此等等通过对上述问题的思考和分析，可以初步勾勒出政策问题的大致轮廓。具体来讲，政策问题的界定过程包括下列七个步骤：（1）思考问题。(2)描述问题的边界。(3)建立事实根据。(4)列出目的和目标。(5)查明政策范围。(6)展示潜在的利益和成本。(7)重申问题的陈述。（三）问题界定方法一些基本方法。边界分析类别分析综摄法头脑风暴法多视角分析假设分析三、公共政策议程（公共政策的认定）（一）、政策议程的含义与类型1.政策议程，通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为予以解决的政策问题的过程。2.现代民主国家中，存在多种不同的议程，一般将议程通常分为如下两大类：(1)系统议程:它由政治群体的成员,共同认为值得公众关注并且处于政府管辖范围之内的所有问题构成，指政治系统讨论和认定有关公共政策问题的过程。(2)政府议程:它是指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。3.系统议程和政府议程两者在本质上是有差异的。(1)前者仅有一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都还很模糊；仅是整个政策过程中的问题发生或提出阶段；它可以不涉及可行性解决方案问题，所体现出来的往往是众说纷纭的特点。(2)后者则由一些较具体的项目所组成；处于政策问题认定的最后阶段；主旨在于最终认定与政策问题有关的种种事实。4.最近国外有学者将公共政策议程按政策问题的重要性程度分为实质性议程和象征性议程两大类。(1)实质性议程是指认定那些影响深远和潜在意义重大的政策问题的议程。(2)象征性议程则指一些政策问题虽然属象征性的，但也引起社会和决策者政治上的关注的议程。（二）、进入政策议程的条件与障碍一个政策问题要进入政策议程，应具备什么样的条件呢？许多政策问题不能进入政策议程又是因为什么样的障碍因素所致的呢？A、进入政策议程的条件1.首先，事件或问题必须明朗而严重2.要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动3.要有正常、民主和开放的察觉机制与过程。B、进入政策议程的障碍1.首先，与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构成政策议程的障碍因素.2.存在双重关卡：一是社群的价值规范，二是制度或程序上的限制。3.一定程度上与对该问题的表达方式和技巧等有一定的关系。C、政策议程确立过程的模型根据政府在议程建立中所起的不同作用（即直接提出或间接提出政策问题）,以及创始者扩散问题的程度和方向，提出三种模型：1.外在创始模属非政府团体创始政策问题的过程，通常先散布到公众议程，再介入政府议程。该模型通常在民主和平等的社会中比较常见。2.动员模型属政府直接创始政策问题并将该问题扩散到公众议程的过程。3.内在创始模型属政府因解决纯政府内部的事务,而提出政策问题且不愿将该问题扩散到公众议程当中的过程。1.什么是政策问题?它有何特征？2.如何对政策问题加以分类?3.阅读案例，简要说明“中国失业率达到警戒线”这一社会问题是如何被提出的?4.问题界定有哪些基本步骤?5.举例说明问题界定的方法。6.什么是政策议程？社会问题是如何进入政府议事日程的？7．实践题（1）政策制定实践1在你的学校或者所在居住区，通过资料搜集、民意调查等方式，寻找一些人们当前最为关注的问题，并从中选择一个，根据问题的界定的步骤和方法进行分析，写出问题陈述。（2）政策制定实践2对于你所选择的社会问题，你打算采取哪些方式，使它能够进入当局的议事日程。与你的小组成员讨论并写出实施计划。政策问题无论由谁提出，无论分析多么透彻，最终都要由有关公共组织（特别是政府）通过一定的议程来正式认定。案例请分析本案例中，有关中小学生学习负的问题能够进入政策议程吗？你认为该市在这方面应吸取什么教训？答：社会问题进入政策议程的条件有：•①事件或问题必须严重，在社会上产生较大的影响;•②必须被有关政府部门察觉，引起其重视;•③要有民主、开放的察觉机制，如新闻媒体。•（2）应吸取的教训：完善察觉机制，以便及时察觉问题，迅速作出回应美国的思想库在体制和机制上一般具有以下几个特点：1以改进政策制定的功能、提高政策制定的能力为目标2独立和非营利性3研究工作的现实性和政治性4坚持研究、教学（培训）、开发（咨询）三位一体5竞争高效的用人机制6良好的管理体制7采用学部系统与项目系统交叉的矩阵研究体制8与政府、大学、有良好的互动关系9十分重视发挥研究成果的作用综上科学性、整合性、多元性、自主性、服务性中外思想库的发展我国的思想库&西方的思想决策咨询机构的组织形态依次为：个体智囊（我国）(brainpower)－智囊团(braintrust)－思想库(thinktank)筹款能力-----社会影响-----》良性运行机制我们现在的决策还像计划经济的垄断产品，没有体现竞争性竞争出产，政府采购制造“中国兰德”，还要有现代化民主政治的制度安排，信息透明度还很不够高信息直通车