第三章公共部门绩效管理的基础

绩效评估1第三章公共部门绩效管理的基础第一节公共部门绩效管理的角色第二节公共部门绩效管理的目标第三节绩效管理工作分析绩效评估2第一节公共部门绩效管理的角色采用何种机构来承担绩效管理角色，反映了不同公共部门绩效管理实施的程度、幅度和有效性。本节主要针对公共部门绩效管理的不同主体进行分析。绩效评估3一、公共部门（政府）公共部门是指所有的管理公共事物、公共资源以及提供公共服务的部门或机构，这里所指的公共部门主要指政府部门，不包括非营利组织等其它公共部门。在公共部门内部实施绩效管理，绩效考核、评估、奖惩都将从内部入手，能够充分考虑到各个公共部门的具体情况制定绩效指标，也有助于排除外部压力。绩效评估4（一）公共部门承担绩效管理主体的合理性分析1．公共部门（政府）对现代社会发展的支撑作用2．公共部门发展对绩效管理的迫切需求3．公共部门自身的特点公共部门绩效管理归根到底还是对公共部门自身的管理，无论是管理手段、管理方法还是管理者素质、管理责任都归结为公共部门。因此，公共部门绩效管理必须针对自身特点进行具体管理。绩效评估5由公共部门自身承担绩效管理的主体角色，避免了外在压力对公共行政改革的冲击，也更容易为政府雇员所接受;既能够根据各个部门的特点制定有衡量价值的绩效标准，也有助于排除外来压力，从而对本部门考核起到客观的作用;公共部门存在权威性，利用公共权威能够保障绩效管理由上至下成功推行。绩效评估6二、第三部门机构当前对第三部门的界定仍相当复杂，比较普遍的有三种：(1)非政府组织（NGO），1994年联合国文件将其定义为“一种非赢利性实体，其成员为一个或多个国家的公民或公民协会，他们的行为由成员的集体意志所决定，以满足一个或多个和该非政府组织合作的团体成员之需”。这个定义具有跨国界倾向，而非政府组织本质上就是以促进经济、社会发展为己任的社会组织。绩效评估7(2)非营利组织（NPO），是一种不以盈利为目标、追求社会正义的合作组织，相当于公益机构，如学校、养老院、志愿者组织、慈善组织等。(3)中介组织（intermediateorganization），兴盛于市场经济发展浪潮中，反映了市场经济发展需求，故又被称作市场中介组织，是按照一定法律法规或根据政府委托在社会经济活动中发挥服务、沟通、公证和监督功能并承担具体服务行为的社会组织。我国改革开放后这类组织迅速发展，如各种行业协会和商会、信息咨询机构、公证机构等。绩效评估8而研究者一般认为第三部门具有5个本质特征：第一，组织性，具有正式组织和常设机构，能够与临时性、非正式的会议相区别；第二，民间性，是社会力量的组合，独立于政府，通常致力于单一事业，费用全靠捐助；第三，非营利性，主要目的是为了维护社会发展，同营利企业有本质差异；第四，自治性，享有管理上的自主权；第五，志愿性，它是社会成员在自愿基础上形成的共识，有赖于参与意识和共同责任观念的建立。绩效评估9第一，非营利组织在绩效管理方面比公共部门更具专业性。一方面独立的专业机构能够利用信息技术对各部门的绩效评估结果进行整合汇总，以便公共部门有效评估和公众比较评价；另一方面通过专业机构的独立评估，避免了部门自我评估可能产生的“报喜不报忧”和评价失准现象，提高绩效评估的真实性和有效性。绩效评估10第二，非营利组织作为公共部门绩效管理主体，其性质不同于一般第三部门。作为公共部门绩效管理主体的非营利机构享有公共部门的某种权力，以其专业技能为公共部门服务，同时也是公共部门与社会公众绩效信息沟通的重要渠道之一。绩效评估11第三，除了专业绩效评估机构以外，一般的非营利组织也以其特有的中介作用承担绩效信息传递、沟通的重要作用。绩效评估12第四，非营利组织来承担绩效管理主体也存在某种问题。一方面，非营利组织缺乏强大的权力支撑，使之在很多公共事务方面缺乏声音。另一方面，非营利组织本身组织制度、人员组合等方面存在问题，如基金的增值保值、人员的素质等，都造成非营利组织生存必然地要依赖于政府部门。绩效评估13三、社会公众从公共部门绩效管理的宗旨看，一是提高政府办事效率、节约社会资源；二是提升公共服务质量和服务水平、提高社会公众对政府的支持；三是开发公共部门人力资源、激发创造性、为公共部门注入活力。无论哪一项任务，都离不开社会公众的有力支持。因此，社会公众承担公共部门绩效管理主体角色被认为是合理、正当的。绩效评估14（一）有效治理模式绩效评估15社区有效治理模型实际上就是社区绩效管理实施的一个模型，以社区绩效为结果导向，注重公众参与，保证政府政策顺利执行。整个过程体现了绩效管理的治理理念，充分发挥公众参与在绩效测评和政策执行中的作用，以改善社区状况和解决社区问题。社区有效治理模型不仅提供了三者关系的模型，更为重要的是提出了公民参与在结果导向型政府构建过程中的作用。绩效评估16四、公共部门人力资源管理部门绩效评估17综上所述，公共部门绩效管理实施的主体具有多样性。当然，不是说采用哪个主体就意味着否决别的主体。不同国家、不同区域、不同机构，对绩效管理实施都有不同的要求。绩效评估18第二节公共部门绩效管理的目标1公共部门目标的分类1．就公共部门的目标内容来分（1）常规目标一般以作为工作职责一部分的形式出现。常规目标通常与工作职责相关，并建立在工作分析的基础上，通过工作分析来确定具体岗位的目标以及相关部门的整体目标。绩效评估19（2）解决问题的目标以解决具体问题为导向，针对公共部门内外面临的具体问题确定机构的工作目标。如各个公共部门都面临不同类型的社会危机，在预防、处理社会危机方面，各个部门有不同的职责和目标。以防止森林火灾为例，农业厅和下属的森林防火指挥部成员单位都必须以预防森林火灾、及时处理森林火灾事件作为其重要目标之一。同时，在机构内部，也可以针对具体问题确定相应的目标。如怎样节省运行成本、如何提高人员工作积极性等。绩效评估20（3）创新目标是指机构出现了新服务、新技术或者新情况，及时适应这些情况的改变而设置创新目标。如英国行政改革就是政府财政压力紧张和公众对公共服务的需求扩张以及信息技术发展的新情况下产生的，并以提高政府绩效、建立顾客导向型政府为创新目标。绩效评估21（4）个人开发目标与员工的个人发展和专业发展相关。确立公务员的个人开发目标和计划，有助于公务员对自身工作职责的理解和加强责任意识，也有助于组织整体目标通过分解到个人目标而获得更好的实现。绩效评估22（5）组织开发目标是整个组织或具体部门开发的目标。作为公共部门，在机构的工作职责上必须要有明确的理解。确立机构整体目标是组织不断创新、开发、提高效率的基础。如某市教育部门提出了2004年改革总体目标是提前基本实现普及学前3年教育到高中教育的15年教育，高等教育的毛入学率达到26％，为创建教育强市奠定基础。这是该机构2004年的整体开发目标，也是04年度该教育部门的工作重心。围绕这一整体开发目标，该教育部门的工作职责也就富有明确性和针对性。绩效评估232．按照目标的项目范围来划分（1）营业目标（2）财务及控制目标（3）人事目标（4）其他目标绩效评估243.按公共部门目标的层次性来划分，可分为宏观、中观和微观三个层面宏观层面，是对整个政府为满足社会和民众的需求所履行的职能的绩效的管理，具体体现为政治的民主与稳定、经济的健康与发展、生活水平的提高与改善、社会的公正与平等，精神文明的提高等方面；中观层面，是对政府各分支部门即特定的政府机构，如何履行其被授权的职能及服务的质量等方面的管理；微观层面，是对政府工作人员工作业绩、贡献的测评与管理。不同层面的绩效管理有不同的灌录目标和测评的评价标准，三个层面的绩效管理目标共同构成了公共部门绩效管理目标体系。绩效评估252公共部门目标体系的构成具体怎样来构建公共部门目标责任体系呢？就方法看，可以分为下面三种：(1)目标分解确定总目标，从公共部门的最高层开始，先由组织最高管理层根据公共部门的愿景使命与战略制定出具体的战略目标与总任务。现代公共部门也处于一个激烈竞争的氛围，因此必须采用这种目标确定模式，将市场的竞争压力一级一级传递下去，形成以顾客导向为驱动的目标设定模式。绩效评估26(2)共同协商共同协商是绩效管理参与原则的体现，该方法是为了保证目标责任执行的有效性，在确定岗位的目标责任体系时，由该岗位的履行者与其部门领导共同来确定，由于该岗位的履行者积极参与了岗位目标的设定，执行起来也就比较积极主动。绩效评估27(3)对于一些工作任务比较规范的岗位，直接通过工作说明书、工作规范书等来确定。工作说明书和工作规范书直接确定了具体岗位的目标责任。通过规范化、程序化、标准化的，描述，能够让人员相对准确地了解自己岗位工作应该达成的目标和必须行使的责任。工作说明书和工作规范书的内容会在本章第三节进一步阐述。绩效评估283公共部门目标制定的基本流程制订公共部门绩效管理目标制定需要遵循下列要求：①每岗至少设置6个特定目标，但不要超过9个。太多太少都不利于绩效目标的达成。②所有目标需包括个人为达到目标而采取的措施说明。③每项目标应是经过努力能达到的目标。④目标陈述必须明确并且可以衡量，力求精确并易于理解。⑤目标应包括量的目标和质的目标。⑥虽然大部分目标是在本年度内可以完成的目标，但对长期目标也不可忽略。长期目标的完成虽不在本年，但在本年目标中应列出其在本年完成的部分。绩效评估29绩效目标制订的具体流程包括：（1）拟订目标拟订目标按照从上到下逐步分解的原则，将各个层次的目标责任分解成每一个人的具体指标。分解中上下级要进行面谈与充分协商，上级既要尊重下级部属的个人意见，同时也要唤起下属来主动力争更大的绩效目标。主管要让下属明白自己所担负的目标对实现总目标的重要意义，增强下属实现目标的责任感。同时直接主管与下属在磋商共同拟订目标要项外，还要确认各项目标的重要性系数。绩效评估30（2）复审目标。虽然绩效目标的拟订是按照从上到下的原则制定的，但有效的复审也是必要的。有问题的绩效目标应该返回重新拟订。上级还可以复审目标的结构，并授予下级一定的权力去完成自己的目标。上级要查明目标的分解过程是否严密和协调，需要哪些用人、用钱和对外交涉的权力，使下级有相应的手段去实现工作目标。同时，明确目标责任需要确立授权等级。绩效评估31（3）确认目标目标经审核确认后成为正式的绩效考评目标表，也可以以工作计划书或其他形式的绩效文件表现，一式三份，主管、下属各一份，一份由人力资源/行政部归档，作为期末绩效考评的主要参照。如环境发生变化，需要对绩效目标加以修正时，必须报请部门领导批准。目标变动不宜太多，除非在业务上确需增加某一项目或某一目标确已无存在必要而应予以删除时，可以变动。当然，在绩效管理实践过程中，我们的工作仅仅停留在确认目标这一阶段，目标只是绩效考评的基本参照，但还不是绩效考核的指标依据。绩效考核以具体的绩效指标为考核依据，单纯的目标还无法构成绩效考核的基本内容。但绩效目标制定对绩效管理而言无疑有着举足轻重的作用。绩效评估32第三节绩效管理工作分析一、公共部门绩效管理工作分析的涵义工作分析是人力资源管理的基础，是对组织中某个特定工作职务的目的、任务或职责、权力、隶属关系、工作条件、任职资格等相关信息进行收集与分析，以便对该职务的工作作出明确规定，并确定完成该工作的所需要的行为、条件、人员的过程。工作分析的结果是形成工作描述与任职说明。它是人力资源开发与管理中必不可少的环节，与人力资源的招聘、考核、奖惩、培训等工作都有密切关系。绩效评估33第一，人事机构缺乏科学工作分析直接影响到公共部门绩效管理实施成功与否。工作分析利用科学计量的方法（面谈、观察、民主测评等），整个过程就是收集员工意见和让员工参与组织的过程，体现了民主参与和科学管理的原则，所形成的职务说明书既是组织对员工的期望，也是员工对职责和个人绩效目标的认同。绩效评估34第二，公共部门工作分析是绩效指标建立和绩效考核的基础。公共部门工