漫谈建立科学的城市规划管理体系

从城市规划的现实说起漫谈建立科学的城市规划管理体系城市规划县城市人民政府依法对城市发展与建设实施的一种宏观调控行为。由于现代城市本身是一个算杂的巨系统，使得作为引导与控制城市建设行为的城市规划，必然牵扯到存在于城市空间内的各个行业、部门、阶层，横跨多个学科。但“涉及”并不等于“干涉”或“代替”，城市规划毕竟有自已的“核心”。一段时间以来，由于对城市规划本身的“核心”认识不清，导致城市规划在编制阶段“喧实夺主”，做了许多不该做的工作，让人大有“手伸太长”之嫌，而在规划管理与实施时，‘必然“井河相犯”；“泾调难明”，带来许多不必要的矛盾。因此，置新审初与明确城市规划的“核心”，．是构建科学的城市规划管理体系的前提。其次，城市规划长期处于编制、决策、管理的“一家亩”状态，缺乏有效的分工合作与相互制约机制。规划管理者既是“甲方”，又是规划编制单位的直接上级；规划宏观决策建立在由管理者即“甲方”聘请来的“专家评审会”的评审意见之上；规划微观决策则在“市长负费制”之下，由“长宫意志”所决定。规划从编制到实践，自始至络处于规划管理者的控制之下，导致规划的公乎性、科学性、法律性难以体现。同时，缺乏必要的市民参与和监督，规划的广泛性与公正性xB以保证。可见理顺规划的编制、评审、决策、实施、监督之间的关系，是建立科学的城市规划管理体系之关键所在。最后，改革开放以来，特别是社会主义市场经济体制建立以来城镇土地有偿使用和建设投资多元化，使规划管理面对的利益主体多元化。·各种投资主体都渴望在城市空间资源的开发中获得丰厚回报，市民也期待藩城市更新与建设能为自己带来生活上的改善，政府则希望通过城市开发树立宏铭的业绩和优化城市形象与功能，各种意图在城市空间矗加交又和冲突，规划管理者站在什么立场上协调城市各种利益追逐者的关系，使各种意图得到最大程度实现的同时又不相互影响，成为评价规划管理体系合理性的依据之一。因此明确规划协调各种利益主体的原则也是建立科学的规划管理体系的重要内容。当然，规划管理中普通存在的人员业务素质不高、管理手段落后、资料档案化程度低等也制约了规划管理功能的正常发挥。针对以上问题，漫谈一些对建立科学的城市规划管理体系的督法。1．明确核心，寻求与各业务部门的最佳结台点何为城市规划工作的核心?似乎难找到现成答案，．因为在现行各种教材的叙述中，城市规划内容应有尽有。在规划编制中，城市规划师更是“满天飞”；特别是近年来，在城市规划要从物质规划定向社会综合规划、从市区走向市域答呼芦和招牌之下，城市规划成果被填鸭式的塞进了许多不属于本专业的东西。在城市规划成果中，我们可以找到与计委、计生耍人口规划、与电力电信部门电力电信业务规划……相互并行，自成一体的各项专业规划，而且往往两者是矛盾的。其实，这完全是城市规划部门沼淆了在管理者与被管理者角色转换情况下各自核心与双方结合点也会有所变化的事实。一个部门作为管理者时，与对方的结合点为自身的核心，而当对方作为管理者时，惰况刚好相反。城市规划部门侵入其他部门业务，实际上是招自己作为校管理者角色时，双方的结合点作为自己充当管理者角色时的结合点而纳入了自身的工作核心，实为“伯染换往”、“喧宾夺主。之举。比如关于电力业务发展规划，这本是电力部门的工作核心，规划部门是被管理者，而电力设施对空间资源的利用规划，则属于规划部门的工作核心，电力部门属于被管理者，因此规划部门只能对电力设施利用空间资源的方式进行管理，而涉及到电力发展业务(如用电量、供电电源安排等)，必须以电力部门为依据，不能自作一套并据之进行空间资源划分与安排。以此类推，规划部门作为管理者时与其他业务部门的最佳结合点为空间资源配置，这即为规划部门的核心所在。规划部门的主要职能就是协调管理对象对空间资源的利用方式与时序而不能因此切入其他部门的业务o(但这不是说，在规划编制的调研阶段，可以不到各个部门调查了，分析研究时区域大一些、眼界开一些、范围广一些与落实规划成果时注重核心、尊置各专业规划的指导地位并不矛盾)。在诸多的业务部门中，规划部门与土地部门恐怕是交叉最多的。因为两者的工作对象都是“土地”，“共同语言”更多一些，矛盾自然更多；在管理实践中往往形成了上级领导支持那个部门，那个部门权力就大，取代另一部门业务的“人治”现象。其实，若核心明确，是非自成定论，规划部门与土地部门虽都针对土地资源，但管理方面不同，前者是管理资源的利用方式，后者则是管理资源的权属变更。从经济学角度讲；一个控制买方市场的方向，一个控制卖方市场的供给量与使用权，两部门完全可以并行不悖。2。理顺关系，建立科学的规划编、议、决、行的管理体制城市规划在编、议、决、行方面实际存在的“四合一”现象，影响了城市规划的科学性与合理性，也延续了城市规划的法制化进程。滋生了市场经济体制下，规划编制单位的“经济效益至上”观，规划议、决、行上的“长官意志”行为。要改变这一现象，必须对这四大职能的行政与经济关系予以调整，在保证四大功能正常发挥的同时，形成互相制约的网络关系，而不是线性关系。首先，实现规划编制单位与管理单位在行政隶属关系上的分离，经济关系上相互脱钩，以避免管理单位通过行政．、经济权力干扰规划编制。其次，实现规划评议机构的常设他，改变以往只有规划评审时才由管理单位临时聘请的做法，评议机构由规划决策者聘任，并对其负责。避免管理实施单位对评审的“控制”，同时通过常设化可使评审视构的成员跟踪城市的发展，准确把握城市的脉搏，保证评议意见的科学性。规划的决策者应依据评审意见进行审批，管理部门则依据审批颁布的规划文本进行操作并拟定相配套的实施办法，报由决策部门审批施行。在实施过程中，管理部门及时将实施情况反馈给决策者及评议机构，形成规划的各个职能的良性分工与合作机制。同时，规划在编制过程中应扩大多与面在决策时增强透明度，并保证规划成果的适度公开化，以保证人大、社会舆论、市民对规划的监督。3．端正立场，树立正确的规划利益主体观念在多种利益主体追逐自身价值实现的城市空间内，攀捏空间资源配置大权的城市规划部门经常面临蕾两难的选择，特别是在保证开发商的“效率”与城市市民的“公平”之间、保持城市长远发展的“真理”与贯彻长宫们的“权力”指示之间。这时规划部门作为仲裁者的立场就很值得探讨。市场经济条件下，开发商追求利润最大化是一种自发行为，但同时也是一种“自利”行为，每个开发商以自己的方式追逐自身目的，在城市空间内必然会形成多个开发商的冲突、竞争甚至“互损”行为，使任何个体的利益都得不到实现或保证，同时，社会公益性、福利性、基础性的“阳性利润”部门褥不到发展，城市市民权益受到侵犯，这即是“市场失灵．”，必须通过城市规划管理这一只“有形的手”对市场这只“无形的手”加以约束、校正与协调。因此，从某种意义上讲，规划是用以填补在城市空间开发方面“市场失灵”的真空伪，其重要任务是对追逐个体“效率”而损害整体“效益”与社会“公平”的行为加以约束，因此在发生“效率与公平”冲突时，规划工作者当然应在“全局”的“公乎”的立场上去处理；其次，作为“决策”者联系城市建设实践的“神经末梢”，规划管理部门在城市空间资源开发方面，比权力中枢更具有直接性、敏感性，经过专业部门形成的规划文本也更具有的瞻性与预见性，当“权力中枢”站在本届政府政绩、形象立场上做出有悖于城市长远规划的决策时，规划部门负有反俄意见、“据理力争”的责任。须知“市长负责制”是“市长依法负资制”(经过评审、批准的长远规划也是历依之“法”)而不是“市长承包经营资任制”。如果规划部门屈服于“权力”，不加辨别地执行那些有损城市可持续发展的决策，便是一种失职行为。可见在“权力”与“真理”发生冲突时规划部门应该站在“真理”一边。从以上立场出发，城市规划部门才能真正起到维护城市健康有序发展的作用‘4．健全机制、建立科学的城市规划管理体系在城市规划的核心明确、关系清晰、立场端正基础上，必须重新构建城市规划管理机制。从上述城市规划核心在于实现城市空间资源的最优配置，规划的科学性、公正性有赖于实现规划编制、评议、决策与实施功能的相对分离与制街机制，在于维护城市整体公乎、有序竞争与长远发展等认识出发，合理的城市规划管理机制应是：4．1．机构设置：改变规划院(所)隶属于规划局，规划快策由市政府行政领导承担的模式，在实现注册规划师制度的基础上，使规划院脱离行政部门的制约而成为一个纯技术实体，成为象律师、审计、会计师事务所一样的实体。成立由著名的规划专家、学者、社会各界代表、各业务部门领导与技术专家共同组成的常设性城市规划委员会，负资对城市规划评审和提供决策意见，并调查规划实施情况，提出校正建议，该委员会对市长负责，其任命通过人大审议。市人大、市政府常务会议、上级主管部门承担规划决策职能。城市规划管理局不再承强行业技术职能，只行使规划实施与日常事务管理，并负资向规划委员会、市长反馈规划执行僧况，编制与规划配套的实施办法(这是把规划文本这一技术决策方案转化为行政11法律方案的工作)。市人大、新闻界、社会团体行使对规划编制、实施的法律监督、舆论监督、群众监督职能。这样的设置，即保证了城市规划编制的科学性、参与的广泛性与决策的民主性，又可有效地避免行政干预的“长官意志”和部门穿插“串岗”现象等。4.2议事制度：与以上机构设置相对应，科学的城市规划工作制度为：项目的委托：既可由开发商或建设单位依据项目需要、也克由规划管理部门依据城市建设要求提出规划立项申请，由规划委员会审查立项，批准委托。规划的编制：规划项目委托方特立项批准文件，进行规划设计招标，由中标规划设计机构承担编制任务。规划的评审：由委托与编制单位共同提清规划委员会对规划予以审查评议，作出评审意见，评审通过后报批。规划的批准：重大规划项目(如区域规划、总体规划)由市政府常务会议依据评审意见予以通过，并提交市人大审查后，报上级人民政府批准。一般项目(女峭细规划、城市设计)由市政府常务会议直接依据评审意见批准，并通报市人大及上级主管部门。规划的实施：规划委托单位持批准文件到规划管理机构登记，并办理相关实施手续。其中由规划部门自身提请编制的重大规划，规划管理部门在拿到批准文件后，编制相应的实施办法，由规划委员会审议、市政府常务会议审查后由市人大予以批准颁布，然后付诸实施。规划的反馈：规划付诸实施后，管理部门应及时向市政府、市人大、城规委汇报执行的实际效果以及出现的问题，并提出校正意见，返回规划编制单位论证。规划编制单位在项目完成后不能中止其责任，而应履行必要的跟踪服务责任(有类于“售后服务”)，至少应保证五年的近期时限内的跟踪。同时，形成城市规划工作例会制(每双月成一李一次)，由市长主持，编制、审规划管理工作程序田议、管理、监督机构代表参加，对各个环节予以总结、分桥、协调，保证规划工作体系的有效运转。规划的档案化：城市是一个动态发展的过程，与人的成长一样，今天的建设建立在过去的基础上，明天的规划建立在今天的基础上，而规划实现后又成为现状、支持着新i轮规划，必须建立规划档案制度。为每个城市、每个专题建立动态的“规划卡”(有类于病人的病历卡)，为未来的规划提供参考。规划费用：由建设单位、开发商提请的项目，自招规划费用，由规划管理机构提请的项目由政府财政支出。费用应在批准立项后交规划委员会，在规划评审后，由规划委员会拨付编制单位，以避免“甲方”以经济手段干预编制单位独立性的行为。保证规划的科学性。