中国城市轨道交通项目实施关键症结与TOD的潜在作用

中国城市轨道交通项目实施关键症结与TOD的潜在作用（在清华大学、国家开发银行和阿特金斯公司联合TOD研讨会上的发言）阿特金斯顾问有限公司章景阳博士2005年5月中国城市轨道交通面临巨大的融资挑战中国正在经历一个史无前例的城市化进程，在未来的十年中将有约三亿农村人口成为城镇居民，城市原本已经因人民生活水平迅速提高而日渐紧张的承受能力面临着更新的挑战，其中尤以交通和环境问题为突出。为解决这些矛盾，城市轨道交通成为了许多地方发展的重点。据阿特金斯公司的不完全统计，已经对地铁、轻轨项目做出规划的中国大陆城市有近三十个，主要集中在长江三角洲、珠江三角洲和环渤海等经济较发达地区，也包括东北、华中和西南地区的大型城市。这些城市在未来十五年左右的时间内计划兴建轨道线路长度在4500千米以上，粗略估算的投资额在1.3至1.9万亿元人民币之间，相当于当前北京市4到6年的国内生产总值。在这样巨大的资金需求面前，各地政府普遍感到传统的拨款加银行贷款的方式无法满足需求，而纷纷在考虑利用社会资金的可能。一时间，“投融资体制创新”、“社会资金”、“战略投资者”成为各级政府和轨道交通公司的热门话题。然而，除少数项目取得了一些实质进展以外，大部分城市轨道交通项目吸引社会投资人的努力收效甚微。规划和风险分配不力是关键症结中国市场本身并不缺乏资金。由于资本市场还处在一个很不成熟的阶段，银行储蓄仍是国内资金的主要渠道。2001年至2004年十二月末国内各银行的本、外存款余额分别为15.5、18.4、22.0和25.3万亿元，年复合递增率为17.7%。巨大的流动性给银行提供贷款造成了很大的动力。同时，外商直接在华投资也连年增加，2004年达620亿美元，占全球外商直接投资总额的10%。在这样一个背景下，其它基础设施和公用事业，如高速公路、水务等行业吸引到大量的社会资金。阿特金斯公司认为，缺乏起码的商业可行性才是轨道交通项目难以吸引资金的原因，而其根源在于部分地方规划和政策上缺乏现实的态度。我们从分析收益率入手来说明这一点。轨道交通事业需要的投资者应是那些实力雄厚、经营业绩优异的大型企业，而这类企业内部对于资本的使用都是按照严格的标准来管控的，例如，通常对股东回报率的要求在10%到15%之间。在债务方面，中国人民银行目前的基准贷款利率为5.58%。按照目前规定，轨道交通这类项目的资本金要占投资总额的40%以上，这就意味着项目的投资回报率必须要高于9%。据了解，国内轨道交通项目预测的财务内部收益率基本都不超过10%，所以据此判断能满足潜在投资人预期回报的项目不多。不仅如此，我们还必须看到，一旦对项目财务状况的预测高估票务收入或低估建设和运营成本，真正的回报率比预测还要低很多。例如，如果实际客流只有预测的一半，那么预测能实现10%内部收益率的一条线路的实际回报率完全可能是负值。不幸的是，阿特金斯公司多年来在国内外为客户服务的经验以及其他权威机构的研究都表明，预测过于乐观是常例，且与实际情况有成倍或几倍误差的并不罕见。即便私人企业在经营中能通过提高效率来改善收益率，其结果也不会有根本性的变化。图1总结了上述对收益率的比较，其中两阴影部分之间的悬殊差距使得国内多数轨道交通项目难以吸引社会资金，而这个差距的根源除轨道交通天生的弱点（建设和运营成本高，线路固定不灵活，难以抗衡其他交通模式的竞争）外，主要还是规划和政策中的缺陷。从历史角度来看，一些线路的规划不是按照实际需求进行的，而是过多地与其他地区和国家攀比，为的是提升本地区的“形象”。即便真是出于解决交通问题的需要，也往往只是在建设轨道线和不建设轨道线两者中进行选择，而没有考虑成本较低、灵活性较高的发展模式（如快速公交通道等）或成本较低的轨道线建设方法（铺设方式、车型、站台大小等）。对一些线路来讲，这是造成投资回报率（即图1中右侧阴影部分）较低的原因。就目前情况来讲，很多地方的政府（甚至一些城市的轨道交通公司）认为引进社会投资者建设和经营轨道交通线对政府来讲是一劳永逸地解决资金问题的方法。政府不但不需要支付巨额的建设费用，今后也可以避免对轨道交通线运营的进行补贴。在这种心态下，很少有城市有明确的政策去分担轨道交通线的风险，特别是票务收入的风险。这是造成投资者的风险过高，要求的回报会远高于最低预期回报（图1中左侧阴影部分）的原因。公平的风险分配是合作关系成功的必要前提。某一种风险应由对其控制能力较高、控制成本较低的一方来承担，这是公认的风险分配的原则。在轨道交通领域内的公私合作关系中，政府一方控制着城市发展的节奏与力度，地面公交和私人汽车的竞争，以及票价水平等，对票务收入的影响力远远大于社会投资者一方，因此完全应该承担票务收入的风险。各地应检讨政策并制定明确的战略首先，各地应该对现有的轨道交通规划进行评估，充分考虑低成本替代方式，检讨规划中各条线路建设的必要性和建设的标准。政府应正式、明确地接受轨道交通需要政府支持这一现实。必须看到，即便是确有必要兴建的线路也需要政府的财务支持，这一点已为世界各地普遍的经验所验证。例如，2003年伦敦、巴黎、马德里和纽约等城市的地铁系统的收入中分别有34%、58%、41%和31%来自政府的补贴。新加坡地铁的运营不依靠政府补贴，但这是因为政府已经投资了网络的建设和升级，允许运营商经营其他公交模式来控制竞争和组织客流，并在定价方面给予运营商很大的自由度。香港地铁同样不依靠政府的现金补贴，但却拥有线路和车站上方土地的开发权，用土地开发的收益来补充地铁的建设和运营。有规划建设轨道交通网络的城市还应制定具体政策和体制来支持线路的建设和运营。在这方面的关键步骤包括预测未来轨道交通网的对资金的需求，评估政府财力，并确定财务支持的形式（分担建设成本、无条件的现金补贴、与运营业绩挂钩的现金补偿、土地开发的权利等）与来源（政府财政收入、专项税收、专项基金等）。TOD可发挥很大作用以交通为导向的城市发展是增加城市轨道交通商业可行性重要手段，同时也可以成为政府对轨道交通网建设和运营财务支持的来源之一。城市发展的重点向轨道交通线倾斜的益处是显而易见的。这种做法能将人流集中，使交通、住宅和商用物业、服务业的收入增加，风险降低，同时减少对其他交通工具（如私人汽车）的依赖，从而减轻发展对于不可再生资源、环境质量和公众健康的影响。轨道交通线的运营为其他行业带来的收益可以用来使轨道公司本身的发展得到额外补充。在这方面香港和日本的模式有可借鉴之处。例如，香港地铁公司在轨道交通相关的业务与物业开发业务中所得到的利润大体相当（图2）。日本的一些铁路公司在物业开发的基础之上还经营其他相关的业务，例如旅馆、百货、文体设施等。其次，国内很多城市的轨道交通的建设和经营主体虽然在核心业务方面都积累了一定的经验，但从对房地产市场的了解、商业运作的技能、高管层的精力分配、专业团队的建立等角度考虑，他们都未必是土地和房地产开发和经营的最佳选择。一种可能的替代方法，是利用政府的再分配功能实现这一目的。政府可以将土地使用权通过竞争形式出让的收入（全部或增值部分）划拨给轨道交通的投资者，也可以通过对从轨道交通获得大量利益的商业活动（房地产、旅游和零售等）征收特别的税项，并将其作为补贴轨道交通运营的财源。但是，无论采取哪种方法，都应考虑在土地开发的前期工作中给予轨道交通的投资者和运营者一定的参与权，以保证最大程度地实现轨道交通与土地资源开发的协同效应。[1]不包括城际铁路线。[1]北京市政府网站显示该市2004年国内生产总值为0.34万亿元。[1]中国人民银行新闻发布。[1]如2003年标准普尔500公司平均的股东回报率约为13%。[1]如WorldBankUrbanTransportStrategyReview–MassRapidTransitinDevelopingCountries.FinalReport.July2000.[1]资料来源为公司年报。[1]资料来源为公司年报。