WTO规则对我国现行行政制度的影响

第1页共8页WTO规则对我国现行行政制度的影响摘要：中国经济领域的行政制度改革及社会主义市场经济体制的建立和参与WTO体制下的竞争密切相关。WTO规则要求中国的行政行为必须符合市场经济的要求和国际公平竞争规则,并为行政行为留下空间。本文分析入世对加快行政制度改革的要求，并就应对入世，如何进一步改变政府职能和改进行政管理方式进行了论述。关键词：入世，政府职能，行政管理方式，改革经过１５年的艰苦谈判，在履行加入世界贸易组织（ＷＴＯ）全部法律程序后，２００１年１２月１１日我国正式成为ＷＴＯ第１４３个成员。加入ＷＴＯ标志着我国对外开放进入了一个新阶段，我们将在更大范围内和更深程度上参与经济全球化。我们之所以以积极的态度争取加入ＷＴＯ，根本原因正如江泽民同志指出的：历史告诉我们，中国要发展、要进步、要富强，就必须对外开放，加强与世界各国的经济、科技、文化的交流与合作，吸收和借鉴一切先进的东西。能否不断地了解世界，能否不断地学习世界上一切先进的东西，能否不断地跟上世界发展的潮流，是关系一个国家、一个民族兴衰成败的大问题。我国加入世贸组织，有利有弊，是机遇，也是挑战，在享受相应权利的同时，也必须承担相应的义务。加入世贸组织是有成本的，这个成本就是我们必须适应国际规则，进一步开放国内市场。WTO规则要求我国的行政管理制度必须符合市场经济的要求和国际公平竞争规则，因此，对长期运行于计划经济条件下的政府职能和行政管理制度进行深刻变革，从而适应WTO规则的要求也在所难免。一、入世向我们提出了加快行政改革的要求第2页共8页中国入世，政府首当其冲。从形式上说，世贸组织是以政府为主体组成的国际组织，政府是入世协议的缔结者，也是WTO权利义务的承受者；从实质上说，WTO是由一整套规则体系构成的，且几乎所有规则都主要是针对政府的，是用来规范政府行为的。加入WTO，政府行为就要受到WTO规则的约束和规范。因此可以说，中国入世首先是政府入世。政府必须面对入世带来的机遇和挑战，积极应对，最大限度地趋利避害。世贸组织规则体系是以市场经济为基础的，其最终目的是要求各成员国政府按照市场经济规则运作，以促进贸易自由和经济自由。ＷＴＯ法律文件共包括２０个协议、协定，７个执行有关协定的谅解，还有２９个部长决定、宣言，其内容涵盖货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护以及与贸易有关的投资措施，内容相当广泛。这５０多个法律文件确立了ＷＴＯ一套规则，目的在于通过确定各成员的权利和义务、活动规范和行业准则，并且通过建立一套机制（主要是贸易政策审议机制和争端解决机制），监督各成员有关贸易的法律、法规、规章和政策措施的制定与实施，力求为世界提供一个开放、公平、统一的多边贸易体制框架。由于我国市场经济尚未完全形成，政府行政管理也存在着许多与WTO规则不相一致的地方。加入世贸组织，政府行为将受到WTO规则的规范，必将对我国行政管理的各个层面产生重大影响，现行行政管理的体制、方式和观念都将面临深刻的变革。我们应当充分把握入世契机，通过加快行政改革，切实转变政府职能，改进政府管理方式，建立政府法规体系，更新观念，培训人才，建立起适应社会主义市场经济需要并与WTO规则和国际惯例对接的政府行政管理体制。二、在以往改革基础上进一步转变政府职能政府职能是全部行政管理活动的核心，决定着政府管理的基本方向。按照市场经济发展需要，转变政府职能，第3页共8页是我国行政改革的基本目标。市场机制已经成为经济全球化中的主要角色[1]。中国经济法调节市场的功能体现在:完善市场机制、促成国内统一大市场以及克服市场失灵。WTO规则调节市场则重在推进自由贸易,促成国际统一大市场,以及克服国际市场缺陷。二者所调节的市场范围不一。市场调节功能的增长，又使得政府的经济调控职能重要性日益凸显，按照WTO规则的要求，进一步实现政府职能的转变显得尤为重要。改革开放以来，我国已进行了几次大的行政改革。在改革中也越来越重视政府职能的转变，政企分开取得了较大进展，相当部分的政府职能已转移给企业、社会组织和市场，政府的宏观调控、监督检查、提供服务等项职能得到加强。但从市场经济发展的需要看，特别是从适应WTO规则的要求看，政府职能转变还没有到位，政府管理中的“错位”、“越位”、“缺位”的问题十分突出，各级政府部门仍管了许多不该管、管不了、也管不好的事，而许多该管的事却没有管好、管住。前总理朱镕基在2001年全国人大新闻发布会上表示，他最满意的是这次机构改革将中央政府和人员通过分流，精简了47.5%，但是最不满意的事情是不少政府主要领导对该部门在社会主义市场经济条件下的职能至今仍不清楚。（一）目前政府职能转变中存在的问题1、从政府与企业的关系看，政府对企业，尤其是对国有企业的行政干预仍旧大量存在，对企业的引导和服务则明显不足。这一点在地方和基层更为突出。其次，从表面上看，各种所有制形式并存已经成为人们的共识，但在涉及国家投资、贷款、技改项目时，就表现出政府部门对国有企业的偏爱，国有企业理所当然地成为财政、金融、工商、税务等部门支持的重点。再次，各地政府先后出台的一些对外商投资企业的优惠政策，涉及进口商品减免税、企业所得税减免、进口经营获得等等，是包括国有企第4页共8页业在内的国内企业也难以获得的，因此有“超国民待遇”之称。上述情况显然不利于企业在平等基础上展开竞争，优胜劣汰，也不符合WTO确定的非歧视、公平竞争等项基本原则。2、从政府和市场关系看，政府，特别是地方政府，由于体制缺陷和利益驱动，既当“裁判员”，又当“运动员”的问题普遍存在，其结果直接导致了地区封锁、行业垄断，以及在政策执行上的“上有政策，下有对策”。这些问题的存在客观上阻碍了各种商品要素的自由流动和配置，不利于全国统一的自由市场的形成。3、从政府与社会的关系看，我国各种社会组织，如行业协会、商会、仲裁机构、会计师事务所、律师事务所、咨询机构、资产评估机构等，已有了相当规模的发展，承接了相当部分原由政府行使的职能，但总体上仍大大滞后于发达市场经济国家的发展水平，政府仍然承担了大量的本可以由社会组织行使的职能。这主要由两方面原因造成的：一方面，一些社会组织的社会化程度较低，官办色彩浓厚，服务意识淡薄，缺乏群众基础；另一方面，一些社会组织又发育不足，缺乏自我约束、自我管理的机制，有的甚至弄虚作假，违法违纪，难以担负提供公共服务的职责。（二）进一步转变政府职能的思路1、从政府全能向政府有限转变。政府要改变过去政府管理中无所不包、无所不能的传统习惯，坚持有所为，有所不为。凡是市场、社会、企业和公民能自我调节、自我管理的事，政府就不必介入；反之，政府就可以介入。具体地说，政府应当切实履行好宏观调控、监督协调、提供服务等项基本职能，在公共设施和基础设施建设、环境资源保护、发展科学教育文化事业、公共福利和保障、国家安全、法制建设等方面充分发挥职能作用。同时，政府要有意识地培育社会中介组织，提高社会的组织化程度，第5页共8页扩大社会组织自我管理的能力，为政府职能的转移提供承接载体，以形成“小政府，大社会”、“小政府，大服务”、“小政府，大保障”的格局。2、从微观经济管理向宏观调控转变。政府要适应市场经济需要，实行政企真正分开。政府不再对企业的微观管理进行行政干预，使企业真正成为参与国内外市场竞争的主体。政府还应当尽快改变对不同所有制企业的差别对待，逐步取消对外商投资企业的“超国民待遇”，使国内外企业在同一起跑线上展开公平竞争；另一方面，政府应当强化宏观经济调控职能，服务职能，维护国家经济安全职能，为企业发展和竞争创造良好的外部环境。3、从市场参与者向市场秩序维护者转变。中国入世后，根据WTO规则的要求，政府有义务促成全国统一的自由市场，保证WTO规则在全国范围内的统一实施。因此，政府应当及时转变既当“裁判员”，又当“运动员”的角色，切实担负起维护市场秩序的职能，按照WTO规则要求统一市场，取消关税壁垒，打破垄断、制止补贴，为国内外企业创造一个统一、公正、自由的市场环境；同时，在国际市场竞争中要主动维护国内企业权益，积极参与国际市场规则的制定和修改，努力争取入世的正效应。三、改进政府行政管理方式随着社会信息化进程的加快和全球经济一体化的推进，特别是加入世贸组织后，我国必将面临更为剧烈的国际竞争环境，进而对政府管理水平和服务质量提出了更高的要求，政府行为也要符合WTO规则的要求，与国际惯例接轨。这就要求我们必须加快行政改革的步伐，改进政府行政管理方式，提高管理水平和服务质量，实现政府管理的高效、协调、廉洁、规范。（一）我国政府管理方式的现状1、许多政府部门和地方仍习惯以“内部文件”、“行政命令”等随意性大、透明度低的管理方式开展工作，“暗第6页共8页箱操作”、随意裁决等问题时有发生。在行政过程中，屡屡出现内部文件的权威大于部门法规政策，部门和地方规定大于国家法律法规的现象，甚至有时依据内部决定或领导口头指示就可以改变或变通既定规则的执行。2、政府仍然对社会经济事务进行具体的干预，行政审批事项过多过细，办事程序过于繁琐。有些政府部门和地方热衷于行使权力，承担责任却不足，而且出现了政府权力部门化、部门权力利益化、不当利益合法化的非正常现象，进而导致滥用权力、权钱交易、以权谋私、以权设租等消极腐败问题，损害了政府形象。3、行政执法混乱，行政行为不规范，乱收费、乱摊派、乱设卡等问题屡禁不止，工商、规划、国土、城市建设、公安、司法等热点部门的执法不规范问题较为突出。4、行政监测方法不科学，统计数据缺乏透明度和可靠性。“上级压下级，层层加码，马到成功；下级骗上级，层层加水，水到渠成,”以及“数字出官、官出数字”的现象时有发生。数据信息失真，使政府宏观调控失去准确依据，决策失灵。对此，与会同志反映较为强烈，并呼吁改进数据统计方法和管理体制，与国际通用标准接轨。5、行政过程中的环节过多、彼此推诿、公文旅行、效益低下、长官意志等官僚主义问题仍然大量存在。（二）政府管理方式改革措施1、严格依法行政，根据世贸组织要求，政府要保证法律法规在全国的统一实施，有比较完善的依法行政体制，政府行政过程应当是透明的、可预见的、公开的。各级政府部门应当摒弃陈旧的管理方式，严格依法行政，由权力行政转向规则行政，从随意裁决转向依法办事。在从事行政决定、行政监督、行政处罚、行政强制的活动中，都要以法为据，依法进行。2、推行政务公开。透明度原则是世贸组织的一项基本原则，也是改进政府管理方式的一个基本方法。各级政第7页共8页府在管理过程中应尽量做到决策公开、过程公开、结果公开，并建立相应的政务公开制度，如听证制度、信息查询和咨询制度、公开信息发布制度等，增加政府法规和决定的透明度、公开度。3、健全监督机制。切实加强行政管理系统内部的层级监督制度，建立健全相应的行政复议制度、行政检查制度、追究行政责任制度。及时发现和撤销行政机关有悖于WTO规则的政策和决定，及时纠正和制止不当行政行为。4、加快政府管理信息化、网络化建设进程。目前，世界上许多国家的政府都在加快进行电子化进程，以期提高管理水平，我国加入WTO后，对政府信息处理能力提出了更高要求。构建全新工作方式的电子政府迫在眉睫。离开了电子化政府，行政效率将大打折扣，也失去了与国际接轨的基础条件。因此，必须大力推进电子政务建设，利用电脑网络平台公开政府管理信息，进一步提高行政效率，减少行政成本。5、改进公共服务方式。加入WTO，政府管理中需要引进新的管理观念和管理方式，提高政府提供公共服务的质量和水平。可以采取以私补公的服务方式，鼓励和吸引社会资本参与原来由政府包办的公益事业和公共服务，如教育、医疗、文化、体育事业，公共设施和基础设施建设，社区自我管理等等，使财政资金起到“四两拨千斤”的功能。再有，可以采用政府业务合同工程，将某些公共事务以合同形式承包给企业等方式。政府则可以集中力量管秩序、管公平。6、按照国际市场经济通行规则，改进行政审批制度，大幅度筛选和减少行政审批事项，改进审批方式，规范审批程序和时限，将不必要的“审批制”改为“注册制”、“登记制”或“备案制”，逐步与国际惯例接