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《环境保护法》修订解读陈万志一、《环境保护法》修订的背景1979年，《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布。1989年，《中华人民共和国环境保护法》颁布实施。我国环境保护法律体系中国环境形势◆局部地区：有所改善◆总体恶化：尚未遏制◆目前形势：依然严峻◆未来压力：继续加大中外环境形势比较◆环境压力：比任何国家都重大◆资源问题：比任何国家都突出◆环境特征：比如何国家都复杂◆解决起来：比任何国家都困难资源约束趋紧7中国在短短几十年里，走过了发达国家几百年才完成的工业化、城市化过程；与之相伴的，发达国家一两百年间逐步出现的环境问题在我国集中显现,呈现明显的结构型、压缩型、复合型特点。1、环境总体恶化三大污染凸显空气污染水污染土壤污染其原因在于:我国污染物排放总量居高不下,超过环境容量99中国500个城市中，只有不到1%达到世界卫生组织空气质量标准2013年，74个第一阶段实施新标准监测城市环境空气质量达标城市比例仅为4.1%，全国平均霾日数为35.9天,比上年增加18.3天。——《2013年中国环境状况公报》大气污染加剧城市大气污染问题报告（全国政协人口资源环境委员会）发生频率之高，影响范围之广，污染程度之重，世界范围少见！重庆大气环境质量2013年主城区空气优良天数为206天，占全年的56.4％,与全国74个重点城市的平均水平221天（占全年的60.5％）相比，优良天数少15天。主要是PM2.5超标，年均浓度超标1倍。2014年1-7月74城市中重庆空气质量优劣排位1月:第52位2月:第48位3月:第15位4月:第15位5月:第29位6月:第22位7月:第25位8月:第29位9月:第37位10月:第45位水污染严重13全国3亿多农民喝不到干净的水◆十大水系469个国控面中,Ⅳ─Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例为39％。◆在监测的26个湖泊中,富营养化状态的湖泊占53.8%。◆对118个城市连续监测数据显示,约有64%的城市地下水受严重污染,33％的地下水受到轻度污染,基本清洁的城市地下水只有3％。14浙江绍兴中国第四大沙漠腹地现巨大排污池17土壤污染蔓延◆国土资源部2013年公布的调查结果表明，全国中重度污染耕地大体在5000万亩左右。◆对全国各地市场的调查显示,约有10％，即2000万吨的大米存在重金属镉超标,重金属病开始出现,已对人们身体健康和农业可持续发展构成严重威胁。◆去年,美国发布的一份调查报告显示,来自中国大陆的移民血液中的重金属含量高于来自其他亚洲地区的新移民。其中铅含量平均高出44%,镉高60%,汞高530%;汞含量比纽约当地人高660%。182、生态破坏加剧全国水土流失面积356万平方公里占国土面积的37%沙化土地174万平方公里占国土面积的18%近6年间,长江源区冰川面积急剧退缩了164平方公里,相当于26个杭州西湖的面积。一旦号称“固体水库”的冰川面积持续減少,其消融量将随之减少,长江的来水量也将相应减少,湖泊将大面积萎缩直至干涸,对于整个流域的生态环境将产生巨大影响。19号称“千湖之省”的湖北省,其湖泊数量由过去的1000多个减至如今的260多个；东北三江平原湿地面积已由过去的500多万公顷减至如今的91万公顷；长江中下游的通江湖泊，由102个减少至如今的2个,仅剩下洞庭湖和鄱阳湖，而其水域面积还在持续萎缩，其中,洞庭湖已由最大时的6000平方公里骤减到2600平方公里。今后,如果洞庭湖和鄱阳湖都与长江断开的话,长江就成了一条光溜溜的大水渠,将失去吞吐洪水、自然补水、调节气候的大部分功能。中科院的一项调查表明,近年来我国西南五省的持续干旱,与长江中下游的通江湖泊大量消失不无关系。21北伦河……3、环境污染危害人体健康调查统计表明，我国城乡居民中的恶性肿瘤、畸形怪胎、新生儿缺陷、抑郁症及呼吸系统和血管类疾病等在快速蔓延着。据《2012中国肿瘤登记年报》,全国每1分钟就有6人被确诊为癌症，每天有8550人成为癌症患者，每7─8人中就有1人死于癌症。2222每年新发癌症病例约350万,因癌症死亡约250万。化学品污染是上述疾病的重要致病原因之一。根据美国癌症协会的一项研究,一立方米空气中PM2.5每增加10微克,因肺癌死亡的风险增加了8％。据中国疾控中心、中国科学院和中国医学科学院联合发表的研究报告称,过去30多年,淮河严重污染,淮河流域地区与癌症有关的死亡率成倍升高,1973年至2006年,河南沈丘县肝癌死亡率增加了5倍多、胃癌死亡率增加了2.6倍。23淮河沿岸“癌症村”:鱼畸形人患病癌症村——水体污染,死亡阴影笼罩沿淮村庄畸形鱼——水质好转,但看不见的污染仍致命半个多世纪以来，世界各国成年男子精子数量平均减少了一半多,致使20%的妇女不孕不育,且畸胎、怪胎比例明显上升。据对我国部分城市的调查,育龄男性的平均的精子数量已比上世纪40年代前减少了60%。现代人类男性精子数量的大幅度减少,原因极其复杂,但可以肯定主要是“污染惹的祸”,自然界中雄性哺乳动物精子数量同样锐减就是一个有力的佐证。25,4、环境污染和生态破坏制约经济发展◆据世界银行测算：中国空气和水污染造成的损失占GDP的8%；◆专家们测算：环境污染和生态破坏造成的损失占GDP的15%，按2012年计算为7.79万亿元；◆国家环保部调查表明，西部9省区生态破坏造成的直接经济损失占GDP的13%。265、污染事故、环境纠纷及群体事件频发仅全国各级环保部门受理的环境纠纷数量就从2001年的35.4万件增长到2010年的67.7万件，上访投诉每年以30％的速度递增。环境污染已经成为当前全国群体性事件的十大原因之一，环境污染引起的群体性事件的年增长率为29.8%。2005年以来，环保部直接接报处置的重大事件共927起，重特大事件72起。272829烧掉的是资源产生的是GDP留下的是污染2013年中国GDP占世界12%，资源消耗占全球三分之一。环境污染的最根本原因◆处于着重经济发展的特定发展阶段；◆地方政府的不重视、违法保护，甚至是纵容；◆环保部门执法不到位、有法不依；◆环保立法滞后，制度不完备、处罚过轻导致违法成本低；◆企业重利轻义、唯利是图、恶意违法；◆社会公众环保意识薄弱环境：考验执政能力◆长期追求GDP增速的粗放发展模式，导致了由大气、水、土壤等共同构成对健康之立体污染。◆环境问题成为最大的民生问题，影响社会稳定和经济发展，考验中共执政能力。◆如何从制度和立法层面，缓解减少公众的环境恐惧感、对政府的不信任感，平衡公众诉求与经济发展关系，探索现代社会发展路径，已成为中国发展中的重大命题。◆十八大：提出“美丽中国、永续发展”的概念，首次将“生态文明”写入党章。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠有力保障。——习近平总书记在中央政治局第六次集体学习上的讲话32我们要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战。——十二届全国人大二次会议《政府工作报告》法律法规是环境保护的刚性约束和制度保证…要加重罚则、加大惩处力度，真正起到足以震慑违法行为的作用。——李克强总理在第七次全国环保大会上讲话33一些地区雾霾天气、饮用水安全和土壤重金属含量过高等严重污染问题集中显现，社会反映强烈。……在这样的背景下，修改环境保护法显得十分必要、非常迫切。——张德江委员长在十二届全国人大常委会第三次会议上的讲话34二、环保法修订历程一审2012年8月下旬社会征求意见2012年9月12000条意见二审2013年6月下旬回收2000多条意见三审2013年10月下旬第四次审议：2014年4月21-24日4月24日下午表决通过国家修订出台最严格的法律向污染宣战环保法“史上最严”“重典”呵护“美丽中国”新环保法出重拳构建合理制衡体系新环保法建立环保长效机制……国内外媒体高度关注40三、《环境保护法》修订的主要内容新修订的《环境保护法》四大亮点◆（一）强化了政府的环境保护责任◆（二）赋予环保部门更大的执法权◆（三）确定了环境保护基本国策的法律地位◆（四）明确了构建环境保护大格局的要求一、关于政府环境质量责任1.突出地方政府责任，将地方政府“对环境质量负责”的规定，由第三章移入第一章“总则”2.规定环保目标责任制和考核评价制度3.要求各级政府增加环保投入、建设环保设施4.提出环境质量限期达标制度5.要求各级政府向同级人大报告环保工作6.建立和完善环境质量状况评价指标体系7.增加总量控制、排污许可和排污权交易8.明确政府环境突发事件应急处置责任9.增加污染责任保险、生态补偿等环境经济政策（一）关于政府环境质量责任（二）赋予环保部门更大的执法权2013年，最高人民法院、最高人民检察院发布“关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释”1、确定保护环境是国家的基本国策2、将生态文明列入立法的目的3、确定了保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则4、确定6月5日为环境日（三）确定了环境保护基本国策的法律地位（四）明确了构建环境保护大格局的要求1、明确了政府负总责和向人大汇报环保工作的制度。2、继续保持了环保部门统一监督管理和有关部门根据职责分工负责的管理体制。3、明确了财政部门加大环保投入和发挥投资效益。4、明确了教育部门开展环境教育,将环保知识纳入教材。5、明确了新闻媒体加强环境宣传和舆论监督。6、明确了NGO的公益诉讼地位。7、明确提出公众的环境权利和义务。8、明确了企业环境污染防治的主体义务。主要修改内容及解读十个方面一、创新环境理念1.推进生态文明建设，促进可持续发展（第1条）2.促进人与自然和谐3.调整环境与发展的关系:原法：环保与发展相协调新法：发展与环保相协调二、倡导多元共治新环保法:它改变了以往主要依靠政府和部门单打独斗的传统方式，体现了多元共治、社会参与的环境治理新理念，在推进环境治理现代化方面迈出了新步伐。1）公民权利序号内容条目1获取环境信息、参与和监督环境保护的权利第53条（新增）2保障公民知情权：政府信息公开第54条（新增）3保障公民参与权：编制环评报告征求公众意见，报告书全文公开第56条（新增）4保障公民监督权：举报企业违法行为或部门不履职第57条（新增）562）公民义务序号内容条目（1）低碳生活第6条（新增）（2）绿色消费第36条（新增）（3）减少日常生活对环境影响：垃圾分类等第38条（新增）57三、明确企业义务（一）建设单位不得未批先建环评：要充分征求公众意见、公开环评文件污防设施：不得擅自闲置（二）排污单位内部责任制、责任人自行监测、保存原始数据公开排污信息禁止偷排污染物（三）环评、监测、运营机构严禁弄虚做假强化企业事业单位和其他生产经营者的环保责任明确规定企事业单位、其他生产经营者在总体上既应当防止、减少环境污染和生态破坏，对造成的损害依法承担责任，同时必须承担8项具体责任：1）生态保护红线1989年环保法2014年新环保法无相关规定第29条国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。……61四、创新完善制度2）排污许可管理1989年环保法2014年新环保法无相关规定第45条国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。623）总量控制和区域限批1989年环保法2014年新环保法无相关规定第44条国家实行重点污染物排放总量控制制度。……对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。634）政策“环评”、规划环评1989年环保法2014年新环保法无相关规定第14条国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。第13条（只规定项目环评）第19条编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价