中国城市生活垃圾管理政策的演变及未来走向

城市管理〔文章编号〕　１００２－２０３１（２０１５）０８－００８２－０８〔ＤＯＩ〕　１０．１３２３９／ｊ．ｂｊｓｓｈｋｘｙ．ｃｓｗｔ．１５０８１２中国城市生活垃圾管理政策的演变及未来走向田华文　　〔摘　要〕　采用词频分析与文本分析法，对近１０年我国城市生活垃圾管理方面的主要政策文本进行了分析，发现近１０年间我国该领域政策的一些变化可概括为四个方面：政策目标重视减量化与资源化；政策主体强调家庭、社区与公众参与，政策客体开始重视垃圾存量治理；志愿性政策工具受到重视；综合治理的政策理念被强调。政策内容的变化与政策环境密不可分，按照这一思路，可以预测未来我国城市生活垃圾管理政策将在五个方面加以调整，分别是：基于市场的激励性政策；围绕垃圾分类更严格的监管措施；家庭与企业的责任；教育与宣传；针对垃圾资源化利用的更具鼓励性的政策措施。〔关键词〕　城市生活垃圾管理政策；政策目标；垃圾分类〔中图分类号〕　Ｘ７９９．３　　　　〔文献标识码〕　Ａ　　〔作者简介〕　田华文（１９８０—），男，山东莒县人，山东科技大学公共管理系讲师，东北大学行政管理专业博士研究生，研究方向为公共政策理论本土化、生活垃圾治理。〔基金项目〕　２０１４年度青岛市社会科学规划项目（ＱＤＳＫＬ１４０４３２）———青岛市城市垃圾分类项政策的执行研究。〔收稿日期〕　２０１５－０３－０２〔修回日期〕　２０１５－０３－１９　　一　引言　　近年来，我国６００余座城市中有近三分之二遭遇了垃圾围城的窘境，生活垃圾问题已成为现代社会的城市病之一。随着问题的凸显，相应的政策制定开始活跃，尤其是近１０年来该领域的政策变化较为明显，需要及时进行总结、研究和梳理。城市生活垃圾问题引发社会高度关注的同时也成为学界的研究热点，来自多个学科不同角度的研究十分活跃，成果层出不穷，其中包括政策科学的研究。然而仔细梳理已有的研究成果可以发现，从政策科学角度进行的研究多数是围绕城市生活垃圾管理过程中包含的某个特定问题，如垃圾分类、垃圾收费、垃圾产业化、垃圾焚烧，等等。将“城市生活垃圾政策”作为观察对象的研究相对较少，已有的要么是对国外政策的分析与介绍，如李华友、肖学智分析了德国的城市生活垃圾管理政策［１］，廖银章对国外城市生活垃圾管理政策做过笼统介绍［２］；要么是对我国某个地区的城市生活垃圾管理政策进行研究，如刘常青、陈健飞对福州市的生活垃圾管理制度及政策进行了探讨［３］，陈敏对西安市的垃圾政策进行过分析［４］。国家层面，王建明对我国的城市生活垃圾管理政策做过回顾性研究，对相关政策的演变进行了总结和评述［５］。吕黄生对我国城市生活垃圾管理政策进行过总结和评述［６］。近年来，我国城市生活垃圾问题越发严峻，经济与社会形势及人们的思想观念都发生了很大变化，一些新的政策也已出台，但是相关的研究却没有跟上。本文将对近１０年来我国城市生活垃圾管理政策的变化进行总结和·２８·　总第２４１期城市问题２０１５年第８期　城市管理概括，探讨政策变化背后的原因，在此基础上对政策的未来走向进行分析预测。　　二　研究思路、方法与分析框架　　１．研究思路与方法我国关于城市生活垃圾管理的政策最早可见于１９８２年颁发的《城市市容环境卫生管理条例（试行）》，该条例对城市废弃物的处理和收运做了初步规定。其后，在环境保护、资源综合利用、可持续发展以及卫生城市建设等方面的政策中对城市生活垃圾问题都有涉及。建设部于１９９３年颁发的《城市生活垃圾管理办法》是我国第一部专门针对城市生活垃圾管理的全国性法规，其后相关的法规、规章陆续出台。本研究着眼于此，通过对近１０年（鉴于政策的延续性，选取政策文本时包括了一些更早期的政策）主要政策文本的比较分析，总结出近１０年我国城市生活垃圾管理政策的变化情况，并对其未来走向进行预测分析。本文考察的相关政策文本见表１。　　表１相关政策文本一览表发布时间发布部门法规名称说明１９９３建设部《城市生活垃圾管理办法》第一部专门针对城市生活垃圾管理的全国性法规２０００建设部、环保总局、科学技术部《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》技术规范２００２科学技术部《可持续发展科技纲要（２００１－２０１０年）》基本政策２００７建设部《城市生活垃圾管理办法》该《办法》废止了１９９３年颁布的《办法》，标志着我国城市生活垃圾管理政策进入新时期２００７发改委、建设部、环保总局《全国城市生活垃圾无害化处理设施建设“十一五”规划》城市生活垃圾管理领域的纲领性文件２０１０住建部、发改委、环保部《生活垃圾处理技术指南》技术规范２０１１国务院《国务院批转住房和城乡建设部等部门关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》提出许多新的政策内容，我国城市生活垃圾管理迈上新台阶２０１１国务院《国家环境保护“十二五”规划》基本政策２０１２发改委《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》意味着对垃圾焚烧的进一步规范和重视２０１２国务院《十二五节能减排综合工作方案》基本政策２０１２国务院办公厅《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》集中体现５年间的主要政策内容及政策精神２０１３环保部《国家环境保护标准“十二五”发展规划》基本政策　　上述政策文件中，内容最详细、规定最具体的当属两版“五年规划”（后文简称《十一五规划》和《十二五规划》），同时又包含了一些具体的实施细则，它们涵盖了近１０年间的基本政策内容和政策指导思想，可称之为城市生活垃圾管理领域的纲领性文件，因此是进行文本研究的重点对象。本文的研究思路如下：使用词频分析法对两版五年规划进行词频统计，以此为基础，辅以对更多政策文件的文本分析，通过比较来寻找我国城市生活垃圾管理政策在近１０年的变化情况，并对发生变化的原因进行分析。结合近年来在城市生活垃圾管理领域受关注度较高的一些问题，本文选取了９个（组）词汇，使用ＡｎｔＣｏｎｃ软件对两版五年规划进行词频统计，结果如表２所示。　　表２“十一五规划”与“十二五规划”相关政策文本主要词汇词频比较词汇频数焚烧垃圾分类存量治理社会、公众、全民参与监督、监管宣传、教育餐厨、厨余市场社区、家庭、居民“十一五规划”（９２２４字）１８３０２８４３９１“十二五规划”（９５１０字）２１２０７３１８８２７６６　　注：表中词汇行出现多个词汇的栏是指相近词汇，其词频数是各词汇词频之和。　　通过表２的比较可以看出，两版五年规划中频率变化最明显的词汇有“垃圾分类”、“存量治理”、“餐厨、厨余”、“社区、家庭、居民”、“监督、监管”５组，可以推断后５年的政策出现了一些与上述词汇有关联的明显变化；另外４组变化不太明显，通过更具体的文本分析可进一步发现与之相关的一些政策变化，如“焚烧”一词在两版五年规划中都是高频词汇，“十二五规划”中出现的频率略高。其余如“市·３８·《城市问题》２０１５年第８期中国城市生活垃圾管理政策的演变及未来走向城市管理场”、“社会、公众、全民参与”和“宣传、教育”的出现频率较低且变化不明显。２．分析框架政策科学的分析框架历来就被中外学者所重视，在几十年的发展历程中，学者们创造了许多分析模式，其中比较流行的有三种：麦考尔—韦伯的内容与过程分析模式、沃尔夫的模型分析模式、邓恩的信息转换分析模式，其中邓恩的分析模式更为国内学者所熟知。邓恩认为，政策分析要围绕三个问题进行：事实、价值和规范；政策分析主要包括五个方面的内容：构建问题、描述政策、预测结果、价值评价和未来政策将会产生的信息［７］。国内学者陈庆云在综合上述几个主要模型及其他国外学者观点的基础上提出了综合政策分析框架，包括四个方面的内容：问题构建、政策方案的制定与通过、政策实施以及政策效果评价［８］。学者们对公共政策的理解角度不同、分析目的不同，因此构建的分析框架存在较大差异。本文的分析属于对公共政策内容的规范分析，不涉及政策过程部分；分析目的是比较不同时期的政策差异，不考虑政策的效果评价或结果预测；分析主要基于政策文本。出于以上考虑，在邓恩及陈庆云分析框架的基础上提出自己的分析框架，包括四个主要变量：政策目标（与问题构建密切相关）、政策主体（政策制定与实施的参与者）与客体（描述政策不可或缺的要素）、政策工具（政策实施的手段）和政策价值观（贯穿政策过程始终），前三个方面属于内容部分，后者属于价值部分。另外，国内外的教科书一般认为，政策环境是政策系统的重要组成部分，对政策内容有重要影响。综上形成了本文的分析框架（图１）。图１　政策演变的分析框架图　　三　近１０年我国城市生活垃圾管理政策演变分析　　基于表２的统计与对比，使用图１分析框架，对我国城市生活垃圾管理政策近１０年的变化情况作以下分析。１．政策目标近１０年我国城市生活垃圾管理政策的目标有两个明显变化：一是首要政策目标由无害化调整为减量化；二是资源化目标得到重视，下面分别予以分析。（１）首要政策目标由无害化调整为减量化作为我国第一部专门针对城市生活垃圾管理的法规，１９９３年颁布的《城市生活垃圾管理办法》对城市生活垃圾管理的政策目标有明确表述：“城市生活垃圾应当逐步实行分类收集、运输和处理，逐步实现城市生活垃圾治理的无害化、资源化和减量化”。即城市生活垃圾管理的“三化”目标，无害化排在首位。到２００７年，新颁布的《城市生活垃圾管理办法》（该法规废止了１９９３年颁布的《城市生活垃圾管理办法》）则提到：“城市生活垃圾治理，实行减量化、资源化、无害化的原则”。“三化”内容没有变化，但顺序不同，减量化被放在了首位。随后２０１０年颁布的“生活垃圾处理技术指南”及２０１２年颁布的“十二五规划”等政策文件都沿用了这一表述。可以看出，２００７年以后我国城市生活垃圾管理政策·４８·《城市问题》２０１５年第８期中国城市生活垃圾管理政策的演变及未来走向城市管理的目标已有细微调整，减量化成为更重要的目标。减量化包括两重内涵，一是在垃圾处理终端的减量，即减少已排放垃圾的总量。近年来我国大力推广垃圾焚烧技术，其主旨便是为实现最大可能的垃圾减量，因为焚烧与当下使用最多的卫生填埋相比，最大的优势便是减量效果明显。垃圾焚烧在“十一五规划”中已是高频词汇（表２），其中提到“东部地区、经济发达地区‘鼓励’使用焚烧技术”。到“十二五规划”则提出有条件的地区“优先”使用垃圾焚烧技术。显然，“优先”相对于“鼓励”其强调程度更高。另外，“十二五规划”还制定了明确的发展目标，即到２０１５年全国城市生活垃圾终端处理中焚烧比例由２０１０年的２０％提高到３５％。减量化的第二重内涵是源头减量，即减少生活垃圾的排放量，从根本上降低垃圾对环境的影响和破坏。２０１１年《国务院批转住房和城乡建设部等部门关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》（后文简称《通知》）中将“从源头控制生活垃圾产生”作为垃圾治理的基本原则，并提出了从清洁能源、燃料到限制包装、一次性物品使用再到净菜进城等一揽子促进垃圾源头减量的措施。减量化成为主要政策目标与近年来城市生活垃圾管理方面的主要矛盾发生变化有关。２００５年以前，我国城市生活垃圾处理中最突出的问题是处理设施偏少、技术落后，因此导致垃圾无害化处理能力差，处理率低。进入“十一五”以来，随着各级政府对该问题的重视，资金投入不断增加，无害化处理设施快速增多，处理能力和处理率迅速提升。与此同时，我国迈入了发展的快车道，城市化迅速推进，人民生活水平大幅提升，由此带来的结果是生活垃圾排放量以几乎与ＧＤＰ同步的速度快速增长，年增长速度达８－１０％，因垃圾而占用的土地量迅速增加［９］。在终端处理依然以卫生填埋为主的情况下，数量庞大的垃圾在土地资源本就稀缺的城市已逐渐无处安放。所以说，近几年城市生活垃圾管理方面的主要矛盾已由最初的无害化处理率低转变为数量过于庞大，正是这一变化导致了政策目标的变化，这些变化显然属于政策环境的范畴。　　表３２００５年与２０１０年城市生活垃圾几项主要指标比对年份无害化处理率（％）无害化处理设施（座）无害化处理能力（顿／日）垃圾清运量（亿吨／年）２００５３４．８６１４２３６５４８２．０６２０１０６３．５１０７４４５６９１７２．２１增长幅度（％）８２．５７４．９９３．２７．３　　数据来源：《全国