浅谈长江防洪减灾思路向洪水风险管理观念的转变黄为

1浅谈长江防洪减灾思路向洪水风险管理观念的转变黄为防汛抗旱办公室【摘要】：简要介绍了长江流域洪水灾害和长江防洪治理情况，分析了当前面临的长江防洪减灾形势，阐述了防洪减灾思路的转变方向，总结了洪水风险管理的初步实践成果，提出了进一步加强洪水风险管理的建议。【关键词】：防洪减灾风险管理转变观念1长江流域洪水灾害情况1.1长江洪灾类型及特点长江是一条著名的雨洪河流，洪灾基本上由暴雨洪水形成。除海拔3000m以上青藏高原的高寒、少雨地区外，凡是有暴雨和暴雨洪水所经的地方，都可能发生洪灾。因此，长江流域洪灾分布范围广泛，在山区、丘陵区、平原区、河口区都可能发生程度不同的各种洪水灾害。长江洪灾类型包括：上游干流及支流山区因暴雨引起的山洪及触发的山体坍滑和泥石流灾害；上游干流与支流沿岸江河洪水上涨漫溢造成冲毁、淹没两岸河谷阶地的灾害；中下游干流及其支流下游冲积平原区，江河洪水泛滥或堤防溃决造成的大片土地淹没的灾害；河口滨海地区受风暴潮侵袭而造成海塘溃决的灾害；以及沿江河大中城市的洪涝灾害等。长江上游和支流山丘及其河口地带的洪灾，一般具有洪水峰高，来势迅猛，历时短和灾区分散的特点，局部地区性大洪水有时也造成局部地区的毁灭性灾害，但其受灾范围与影响有局限性；长江中下游受堤防保护的14.1万km2平原区，是我国经济最发达的地区之一，其地面高程一般低于汛期江河洪水位4～6m，最大达10余m，洪水灾害最为频繁严重，一旦堤防溃决，淹没时间长，损失大，特别是荆江河段，还将造成大量人口死亡的毁灭性灾害。因此，中下游平原区是2长江流域洪灾最频繁最严重的地区，是长江防洪的重中之重。1.2长江洪灾概况长江洪灾从汉代起就有简略的记载。隋代以前，长江中下游沿江平原人烟稀少，两岸滞蓄洪水的湖泽多，水大灾情小，虽洪水泛滥而人水相安。盛唐以后，随着人口的增加，洲滩围垦筑堤活动日趋增多，发展成富庶的鱼米之乡，人争水地，水致人灾的局面日益突出，洪灾逐渐严重。据历史记载，从公元前206年（西汉）至公元1911年（清末）的2117年间，长江共发生洪灾214次，平均10年一次，其中唐代平均18年一次，宋、元时期平均5年一次，明、清时期平均4年一次。19世纪中叶，连续发生了1860和1870年两次特大洪水。20世纪以来，长江又发生了1931、1935、1954和1998年等多次特大洪水，历次大洪水都造成了重大的灾害损失。其中1931年大水长江流域淹没农田5090万亩，受灾人口2850万人，因灾死亡14.5万人；1935年洪水淹没农田2263万亩，受灾人口1103万人，因灾死亡14.2万人；1954年大水淹没农田4755万亩，受灾人口1888万人；1998年大洪水淹没耕地358.6万亩，受灾人口229万人。2长江防洪减灾形势长江流域的防洪建设虽然取得了巨大成就，但近期防洪形势仍不容乐观。首先，在三峡工程建成之前，防洪工程体系依然薄弱。按规划完成长江中下游干流堤防工程建设后，中下游各控制点依靠堤防仅能防御10~20年一遇的洪水，相应的上荆江、城陵矶、汉口和湖口河段的安全泄量仅为60000~68000m3/s（含松滋、太平两口入洞庭湖流量）、60000m3/s、70000m3/s和80000m3/s。从历史上看，自1153年以来，宜昌流量超过80000m3/s的有8次，其中超过90000m3/s的有5次，最大为1870年的105000m3/s；1931、1935、1954年城陵矶以上合成洪峰流量均超过100000m3/s。洪水来量大与河道泄洪能力不足的矛盾依然非常突出。特别是荆江河段，在三峡工程建成前，遇特大洪水尚无可靠的对策，若遇类似1870年洪水，即使运用现有分洪工程，尚有30000~35000m3/s的超额洪峰流量3无法安全下泄，特大洪水的威胁仍是心腹之患。其次，三峡工程建成后，水沙情势的变化对防洪提出了新的要求。如遇1954年实际洪水，考虑三峡防洪对荆江或城陵矶地区进行补偿，仍有398或336亿m3的分蓄洪量。三峡工程建成后，将不同程度地引起坝下游河道冲淤变化，长江干流的蓄泄关系、江湖关系以及长江中下游河势都将发生新的变化。第三，非工程防洪体系建设还比较落后。目前长江防汛通信设施缺乏，水文测报系统不够先进，防洪法规不完善，管理规章不健全，制约着长江流域综合防洪能力的进一步提高。因此，当前和今后相当长一个时期内，加强防洪保安体系建设，仍是长江治理开发的首要任务。3防洪减灾思路的转变全面推进现代水利、可持续发展水利，不断研究新情况、解决新问题、创新新机制，保障经济社会可持续发展，是当前乃至今后水利发展的新目标和新方向。做好新时期防洪减灾工作，首先必须牢固树立和认真落实科学发展观，坚持以人为本，把最广大人民的根本利益作为水利工作的出发点和落脚点。社会与经济发展对水利提出的防洪安全的需求，最终目标都是为了人，为了保障人的生命安全和健康，提高生活质量。目前水利工作面临着四项任务，即解决我国面临的洪涝灾害、干旱缺水、水土流失和水污染严重等四大水问题。而这些问题从表面上看是水对人的伤害，但本质上是人对水的伤害造成的后果，因此破解中国的四大水问题，最核心的理念是坚持人与自然和谐相处。在解决洪涝灾害时，按照人与自然和谐相处的理念，就是要科学安排洪水出路，合理利用雨洪资源。四十年代末，长江流域防洪工程数量较少，而且没有形成体系，防洪减灾的主要矛盾是防洪工程不足，防洪工程体系还十分薄弱。因此，从五十年代开始，长江流域开展了规模空前的防洪治理建设，洪患得到了初步控制。20世纪90年代以来，长江流域又进入洪水多发期，连续发生了1995年、1996年、1998年大洪水。虽然同等量级的洪水淹没面积有所减少，但是由于受灾区域内社会经济发4展，损失仍很严重，而且呈现增长的趋势。人们已经意识到，仅仅依靠防洪工程控制洪水是远远不够的，需要转变传统的单纯依靠工程抗御洪水的观念，需要统筹考虑洪水和干旱灾害，尽量利用洪水资源，对洪水灾害实施风险管理。1998年长江发生大洪水后，政府对洪水问题进行了深刻的思考，对防洪工作重新做了战略性的调整。在防洪策略调整上的重大突破是：在建设方面强调在流域生态系统重建的大框架下部署防洪建设；在管理方面运用系统理论和风险管理方法，从控制洪水向洪水管理转变。水利部提出“从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变”的治水新思路；明确在治水中坚持人与自然和谐相处的原则；坚持防汛抗旱并举，实现由控制洪水向洪水管理转变，由单一抗旱向全面抗旱转变，为我国经济社会全面、协调、可持续发展提供保障。在防洪问题上，既要治水又要规范人类自身活动，既要防洪又要给洪水以出路。坚持综合治理，在加强堤防和控制性工程建设的同时，积极实施退田还湖（河）、平垸行洪、疏浚河湖，把城市防洪与城市景观建设紧密结合。重视并充分发挥大自然的自我修复能力，实施退耕还林（草）、封山植树、休渔（目前长江流域已经实施了两年多）、休牧、轮牧、禁牧等措施，加快治理水土流失。4洪水风险管理的初步实践长江流域各级水利部门在洪水风险管理方面进行了积极探索和初步实践，积累了丰富的经验，取得了一定成果。近年来，国家先后制定和出台了《水法》、《防洪法》等多项法律法规，建立健全法律法规，实施规划保留区制度。实施了平垸行洪和退田还湖，增加河湖调蓄洪水的能力。加强了蓄滞洪区风险管理，解决区内人员的生存和安全问题。加固了长江干流堤防和病险防洪工程，提高工程抵御洪水的能力。近年来，国家大幅度增加了水利投入。长江流域开展了退耕还林、植树种草和水土保持等大规模的生态系统恢复与建设。科学修订了水库调度规程，实施了水库动态汛限水位控制运用。强化了防洪调度，适度承担风险，实现了上下游双赢。加强了山洪灾害防治，减少了山丘区洪水灾害损失。逐步运用现代科技手段，5开展防御洪水和干旱减灾。5进一步加强洪水风险管理的建议一是抓紧完成长江流域特别是中下游地区洪水风险图，并建立风险管理体系。通过洪水风险分析，编制洪水风险图,并据此安排和调整经济布局和生产结构。建立风险管理体系，制定风险区的管理目标，明确风险区的管理职责和权限，建立完善审批制度和程序，配套宣传教育和监督处罚手段，利用上述经济手段来调整人类行为的措施，给洪水以出路。二是努力推行洪水资源化利用。要统筹考虑洪涝灾害、干旱缺水和生态环境问题，通过科学合理调控洪水，补充地下和地表水资源，改善河流和水库天然淤积或冲刷状况，延长堤防和水库的使用寿命，为湿地、滩地等输送水沙改善水生态环境，稀释污水提高受污水体的自净能力。因地制宜实施避让洪水措施，增强河湖调蓄洪水能力，提高水资源利用效率。继续开展水库动态汛限水位控制运用的理论研究和试点工作，有条件的地区可以结合蓄滞洪区分区运用，适当留蓄洪水，改善生产和生态环境。三是开展洪水保险的研究和探索，逐步建立社会化保障机制。洪水管理表面上是对洪水的管理，实质还是对人的管理。人口多、资源少是中国的国情，用有限的资源承载尽可能多的人口是管理的难点和焦点。要研究探索洪水保险的可行性，拓宽资金来源和渠道，以试点的方式推动。国家应采取政策措施鼓励和扶持开展洪水保险，要针对洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区洪水特点及其风险程度，制定不同的洪水保险政策，加强洪水保险模式和相应政策的研究，尝试适合中国国情的洪水保险机制。在此基础上，强化防洪区的管理和保障机制，逐步建立社会化保障机制。对于人口密度较大、土地资源紧缺的洪泛区，应采取限制外来人口和鼓励人口外迁的政策，控制土地开发规模，调整产业结构，建立符合洪水风险管理要求的土地利用和经济发展模式。要维持和保护天然湿地无人区的调蓄洪水的能力，严禁开发利用。对防洪保护区，要引导高风险区域的人口和资产向低风险区域转移，通6过对人和产业的有效管理，实现风险转移和分散。要增强各行各业和社会公众的洪水风险意识，企业和公共设施要有自保措施，群众要掌握安全防范知识。对规划保留区要依法保留其新建防洪工程、扩大江河行洪能力的功能。