浅谈食品安全中政府的责任问题

浅谈食品安全中政府的责任问题摘要：近些年频频出现食品安全问题，不仅给人民的身体健康造成了严重威胁，也不利于社会的稳定，虽然企业是食品安全的第一责任人，但政府在食品安全上也有责任，为了解决好这一问题，政府应充分发挥其职能，承担其责任，保证好食品安全以促进社会的和谐稳定发展。关键词：食品安全政府责任民以食为天，食以安为先。食品安全关系着广大人民群众的切身利益和健康安全，关系着经济发展、社会和谐、民族尊严和国家形象，对国家经济的长期稳定健康发展发挥着不可估量的作用。然而随着我国社会生产力的不断发展和经济全球化的不断深入，人们的生活水平在不断提高，饮食文化也日益多样化，与此同时，纷至沓来的却是一个个让人忧心的食品安全问题。从早几年的苏丹红开始，紧接着是地沟油、毒奶粉、劣质大米面粉、激素、毒素、色素食品、瘦肉精、毒胶囊等等，这些都反映了当今的食品安全方面存在着诸多问题。这不仅对公众的健康造成了严重的影响，同时也给社会稳定带来严重隐患。毫无疑问，企业是食品安全的第一责任人，但为了使食品安全问题更能得到有效解决，更要重视食品安全问题中的政府责任。一、政府承担责任的原因“任何一种生活，无论是公共的还是私人的，事业的还是家庭的，所作所为只关系到个人的还是牵涉他人的，都不可能没有其道德责任；因为生活中一切有德之事均由履行这种责任而出，而一切无行之事皆因忽视这种责任所致。”[1]然而，责任问题并不只是自然人所专有，政府，尤其是现代代议制政府同样具有责任，这种责任是政府在行使自身权力过程中应担负的对社会和人民应尽的义务。政府之所以要承担责任，是由政府的职能决定的。政府职能，亦称行政职能，是国家行政机关，依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。追根溯源，政府履行职能的理论依据何在呢？与公共利益和需求直接相关的公共产品是指公共享有的消费品，如国防、大型基础设施等。公共产品的基本特征是消费的非竞争性非排他性。非竞争性是指一个消费者对一种公共产品的消费不影响其他消费者对该产品的消费和使用；非排他性是指公众的任何一员都不能被排除在对该公共产品的消费之外，都可以享受这种产品。公共产品的特性导致了对其供给的稀缺，因而只能依靠政府出面组织生产和供应才有可能得以解决，这是政府职能的基本依据，进而自然构成了政府责任的理论来源。在市场经济的条件下，其存在一定的缺陷，市场经济不可能在“看不见的手”推动下自发、有序地运转，从现实情况看，市场机制有很大的局限性，有政治、社会、生态、伦理等方面的局限性。如一些不法主体唯利是图，不惜损害消费者的合法利益，在市场竞争中总是希望以较小的投入获得较大的收入，投机取巧，偷工减料，将质量不合格、卫生不达标的产品提供给消费者；市场经济具有开放性，食品生产和销售的自发性弊端已经突破了国界，国外不合格食品逐步渗透到中国市场，会对中国人的身体健康造成威胁。这些食品安全问题的存在反映出目前政府的职能存在着失灵现象，那么为了弥补市场失灵问题，政府就要充分发挥它的职能，即政府干预必不可少，但政府活动的规模和范围又应以不干涉市场机制良性运作为前提。二、政府在食品安全中的责任及缺失表现1、道德责任及缺失表现政府道德责任，是指行政主体在行使行政职权时所应承担的道德义务及违反道德义务应承担的后果，如否定性评价、道义谴责、纠错问责等。政府道德责任包括两个方面：一是政府应承担的道德义务，如政府的廉洁高效，遵纪守法，使自身成为全社会的道德楷模，加强社会道德建设，实现社会公正，文明执法，尊重保护人权等等；二是政府违反道德责任所应承担的后果，如道义谴责，公开道歉，失信补偿，引咎辞职。[2]理想的、负责任的政府是人民利益的代言人和保护者，人民将统治和管理权力交到政府手中的同时，政府就要承担起保护人民自身生命健康和合法权益的最起码的道德责任。目前在我国的政治生活中，某些地方政府及其工作人员的道德责任淡薄、低下，漠视人民利益，没有思量他们所行使的权力来自人民，没有用权于民、执政为民，而是为了自身的“前途”，从自身利益和地方利益出发，大搞媚上欺下，热衷于琢磨领导心思，迎合领导的好恶，建设表面政绩，对群众的疾苦漠不关心，尤其在食品安全这样影响重大、群众反映并盼望及时妥善解决的问题上，能拖就拖，能压就压，甚至利用权力欺压群众，严重损害人民群众切身利益，极大影响了政府的形象，损毁了政府的公信度和权威性。某些政府道德责任的缺失，究其根本原因是没有端正执政态度，从扭曲、错误的出发点考虑，而没把执政为民作为己任，不能及时解决人民群众最关心的问题。2、法律责任及缺失表现政府的法律责任，就是政府对公民、对公民生存的社会所应承担的法律上的责任。政府作为人民权益的终极保护者，法律责任主要表现在立法责任，而在中国的立法实践中，立法责任一直没有得到重视，我们对立法机关的立法行为的认识处于很表层的理解。在在我国《行政诉讼法》中，抽象的行政行为是被排除在司法审查之外，《国家赔偿法》中规定国家机关仅仅是对司法行为和具体行政行为承担赔偿责任，没有任何一部法律规定立法机关的立法行为要承担立法责任，而在我们社会生活中，在立法机关的立法活动中，存在着立法行为所产生的法律文本侵害公民权利的事实又大量存在。例如，食品安全专门立法方面的缺失是当前食品安全领域问题频发的重要原因。从控制公权力、保障公民的权利的角度来看，国家机关应该承担立法责任。政府法律责任的缺失表现：首先，我国食品安全专门立法不完善。如食品安全法律法规内容不够全面，对许多问题尚未涉及。目前，随着转基因技术、辐射技术、纳米技术等新技术、新产品的不断出现与应用，有害物质的种类和来源日益繁杂，不断滋生食品安全新问题。我国缺少已被国际社会广泛采用的一些重要法律制度，如食品安全预警预防、食品安全危机应急处理、不安全食品召回的处理等。这些食品安全法律上的空白，使我国缺乏对来自生物、化学、物理层面风险的全面防范，食品安全法律内容亟待完善。还有存在食品安全法律责任不够严厉的问题，现行法律制度的“软法性”特点，是造成食品安全问题的重要原因之一。如《食品安全法》规定，食品生产经营过程不符合卫生要求的，责令改正，给予警告，可以处以5000元以下的罚款。罚款的上限太低，处罚力度不够。又如，《食品安全法》中规定的处罚金额要根据有无“非法所得”来确定，这给执法部门执法带来困难，实际上放纵了违法者。其次，食品安全执法不力。许多地方执法部门由于当地短期利益和部门自身利益，采用不正当手段保护本地利益，甚至袒护包庇，与制假者同流，更有甚者利用职权进行寻租，视食品安全问题如儿戏，置人民生命健康于不顾，对食品安全领域存在的隐患和苗头置之不理，甚至在问题已经出现，并造成一定影响时，还对新闻媒体施加压力，隐匿、瞒报事件真相，纵容包庇相关食品企业，给事件的进一步恶化提供了时机；有些地方政府甚至在确信事件已经发生并且事态有可能进一步扩大时无动声色，直到事件大到不可收拾，给人民群众生命造成重大生命健康危害时才将事实情况公之于众（例如三鹿奶粉事件中的石家庄市政府），这无疑损害了政府部门的形象和可信度，让人们对政府的信心产生巨大动摇。3、行政责任及缺失表现行政责任是指行政人员对行政机构所负担的与自己的角色相适应的应然行为和行政人员对自己的实际所为承担一定后果的义务。食品安全监管主体的行政责任就是食品安全监管机关及其工作人员没有很好地履行法定职责或者构成行政违法以后应当承担的行政上的法律责任。这就要求食品安全监管主体在履行监管责任时做到依法行政、严格监管、坚决查处、决不姑息。只有切实履行了自身的监管责任，才能在食品流向市场之前把好关，在最后环节杜绝食品安全问题的发生。目前，我国政府在食品安全监管方面存在多头管理、职责不全、互相推诱的现状，具体表现：（1）食品安全监管体制不健全。如缺乏一个权威的领导、监督、管理机构，监管效率低。尽管依据《食品安全法》，设立国务院食品安全委员会，加强对各个监管部门监管工作的协调和指导，但它不是强有力的监管机构。不同部门负责不同的监管环节，但法律对各个部门的监管职责和权限划分并不明确，这就导致了食品安全监管中职责不清、政出多门、监管重叠、相互矛盾和监管缺位等现象。此外，检测机构分属不同部门，缺乏沟通协调，监管部门工作人员素质也存在不高的现象，这些都会可能导致部门责任落实不到位，责任制不能真正的建立起来，食品安全监管能力下降。（2）食品安全监管制度不完善。如存在食品安全信息供给不对称的问题。主要表现有：第一，经营者与消费者之间信息不对称。生产者掌握的产品信息远比消费者多。第二，经营者与监管者之间信息不对称。政府监管机构掌握的信息不及经营者多。第三，监管者内部信息不对称。不同级别政府之间或同一级别不同部门之间信息不对称。此外食品召回制度存在缺陷。目前我国的食品召回制度只有初步的框架，其中还存在着诸多缺陷，表现在：第一，食品召回法规不统一。我国的食品安全监管体系部门众多，职能重叠，不能有效地跟踪食品流通中的安全信息。食品召回牵涉到不同部门监管，部门间相互的协调和信息共享困难，容易造成部门之间相互推诿，拖延时间。多部门监管导致在我国的食品召回中，企业召回需要遵循多个部门规定，一旦对同一事项出现不同规定，就会导致召回难以实施。第二，食品安全信息发布规定存在缺陷。我国《食品召回管理规定》规定，只有在强制召回下，质检总局才可以发布有关食品安全信息和消费警示信息。三、落实政府责任以解决食品安全问题（一）以责任理念审视道德责任所谓理念，实际上就是我们对某种事物的观点、看法和信念。责任理念就是政府在行政过程中应具有的对人民负责，依法行政，并对违法行为承担责任等观点、信念的总称。如上所述，政府道德责任是行政主体在行使行政职权时所应承担的道德义务及违反道德义务应承担的后果。道德责任在很多时候都是无形的，是跟责任主体的自觉性、内省性相关联的，因此不可能通过简单的教育培养使其自身得以明确和遵守，而必须以强大的理念作为指引。对于政府而言，政府的道德责任要求行政行为必须以为人民服务的宗旨为根本指导准则，而要做到这一点，必须树立责任政府的理念。要真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，做到有责政府，必须用对人民负责的责任理念引导政府及公务员的行为，从以往单纯的统治、管理型政府的思想侄桔中解放出来，从人民的利益出发，以保障人民的生命财产安全、满足人民群众日益增长的各方面需求作为自己的责任来履行。对于食品安全问题，首先，人民群众的生命健康安全是最基本的公民权利，对人民的生命健康负责是对政府道德责任的最基本要求；其次，食品安全是涉及生命健康的重大问题，其妥善解决是政府道德责任的要求和体现。（二）以完善法律体系、严格执法担当法律责任1、完善食品安全法律体系应围绕“食品安全”这一核心来建设，有必要重新制定一部《食品安全法》，对包括种植养殖、生产加工、市场流通、食用消费各个环节，即从农田到餐桌整个过程实施调节和规范。完善食品安全法律体系不仅是需要制定一部完善的食品安全法，还应着眼于法律体系的重构。食品安全法律体系应是多层次、分门类的各种法律法规的配套组合，是囊括立法、执法、监管、行政处罚以及刑罚的综合性法律体系。法律体系功能的发挥要通过法律体系的结构来实现，一方面应把握全球食品安全趋势，借鉴国外先进的立法经验和管理制度，摈弃经验式、总结式的立法模式，实行超前立法，并随形势的发展及时修改，避免法律规范落后于经济社会发展的现象。另一方面应明确各职能部门在法律体系中的地位和作用，能相互协调和补充，减少法律交叉和冲突，降低执法成本。2、严格执行食品安全的相关法律鉴于地方政府在食品安全执法上的短视及包庇行为，应从以下几个方面努力做到严格执法：第一，整肃执法纪律。之所以出现有法不依、执法不严的现象，是由于正常的执法纪律遭到破坏，针对执法部门少数工作人员与违法企业因利益勾连而询私舞弊，应予以彻查和处理，以严肃执法纪律，提高执法队伍战斗力。第二，建立执法工作评价标准。执法不力的另一个方面原因是，缺乏工作成果的激励机制。因此，建立执法工作完成