社会政策研究范式的演化及其对我们的启示

社会政策研究范式的演化及其对我们的启示中国社科院社会学所社会政策研究中心杨团in社会政策概念与社会政策学科的诞生是工业化时代的产物。1873年，德国的一批经济学教授为研究处于市场经济初期的德国的社会矛盾，发起成立了社会政策学会。第一个给以予社会政策以科学概念的是华格纳（WagnerAdelph）。1891年他在一篇论文中提出,社会政策是运用立法和行政的手段，调节财产所得和劳动所得之间的分配不均问题1[1]。20世纪四、五十年代，社会政策在解决先期实现工业化的欧美国家社会问题的进程中，形成为一门应用性学科。社会政策作为一个学科被广泛接受在欧洲至少有半个多世纪了。欧洲的大学研究生院几乎都设立了以其命名的系科2[2]，并出版刊物、建立学会。近年来，讲究实用的美国人也开始格外关注社会政策制定与分析的有关理论，甚至在1999年，历来只讲授公共政策的美国哈佛大学也首次设立了社会政策的博士学位。社会政策学是一门实用性很强的学科。依看待社会问题的视角和研究、分析、解决问题的方式和思路，而非抽象概念和假设的逻辑系统，是这门学科在理论建构中的基本特点。社会政策学科发轫于经济学，但却与经济学的逻辑概念和研究目的有明显区别，它实际上处于经济学和社会学的边缘地带。如果说，它的价值观更多地依据社会学，那么，其方法论更多地依据经济学。社会政策理论是一个包括共性与个性部分的庞大体系。其共性的部分主要是价值理念、政策制定与政策分析理论、政策规划与政策评价方法，其个性的部分依所研究的问题伸展到1[1]白秀雄：《社会福利行政》，三民书局，1981年，第93页。2[2]以英国伦敦政治经济学院为例：社会政策的人才培养包括本科、硕士和博士。本科的专业类别有社会政策与行政、社会政策与政府、社会政策与社会心理学、社会政策与人口研究、社会政策与社会学；硕士生的培养包括政策形成分部、政策实施分部、社会政策与发展分部。对博士生的培养注重个人研究能力的积累和研究方法论的教学。几乎各个社会学科领域。由于社会政策本身主要处于实践领域，对社会政策研究及其学科构建的认识经历了一个过程。20世纪五、六十年代，随着福利国家的建成，许多人认为意识形态的争论在西方国家已经终结，因此，社会政策需要研究的就是如何增进公民福利即政策的有效执行，这就是社会行政的传统。其主要的代表者是英国著名的社会学家社会政策研究的鼻祖马歇尔教授（T.H.Marshal）。他认为社会政策指的是与政府有关的政策，是政府为增进公民福利的行动。这种状况在七十年代发生了变化，从实践的层面提出社会福利政策对经济社会以及价值观具有负面影响，人们开始重新估价社会政策学科的理论基础和政治立场，出现了对社会政策批判性的研究著作。另一位社会政策研究的大师，英国社会学家，现代福利国家理论创始人之一蒂特姆斯（Richard.MTitmuss），对马歇尔观点提出了批评。蒂特姆斯的贡献之一，是揭示了价值选择在社会政策中的地位。他在解释社会政策的需求时说：“我们关注的是对一系列社会需求以及在稀缺条件下人类组织满足这些需求的功能的研究。人类组织的这种功能传统上称之为社会服务或社会福利制度。社会生活的这个复杂领域处于所谓的自由市场、价格机制、利益标准之外。”3[3]对于社会政策研究者与社会政策制定者之间的关系，蒂特姆斯提出：“我们所能做得到的，是更加清楚地揭示需要社会正视的价值抉择，如果我们将社会政策领域视为一个专门为社会某一或某些集团而设的封闭及分割的领域，我们将不会发掘出有意义的问题。”4[4]从而奠定了社会政策科学研究的价值观，即在以不同价值取向制定不同社会政策的政策制定者面前，要保持价值无涉的科学和客观的态度。70年代中期以来，社会人口结构、全球经济结构和政治格局发生重大变化，近20年来，高科技和信息技术的高速发达，加剧了世界性竞争和大规模工业改组的进程，结构性、技术性失业快速增长。尤其是呈不可逆转之势的对劳动力需求的明显减少，对某些社会群体如非熟练的青年职工、老年人和妇女产生了深刻而持久的社会影响，各种新形式的贫困和边缘化来势迅猛，并被加速进行的经济全球化带往世界各地。工业化时代形成的社会政策价值理念和制度模式，无法应对后工业化即信息化社会的人3[3]T.H.Marshal,CommitmenttoWelfare,AllenandUnwin,Lundon,19764[4]T.H.Marshal,SocialPolicy,AllenandUnwin,Lundon,1974类新问题，社会政策学科面临严峻挑战。欧美福利国家展开了有关社会政策价值观的激烈争论，人们对以往司空见惯的满足需求的基本方式——依赖政府的社会干预直接提供社会福利产品提出了质疑，与此同时，政策实施中以多元化的手段特别是引进市场机制推进社会政策目标实现的尝试在全球推开。在这种背景下，社会政策学科的研究范式5[5]发生了深刻的变化。摆脱21世纪生存困境的出路在哪里？许多目光投向社会政策。适应这种形势，社会政策学科正在发生方向性的转变——从单纯的政府决策向着多个社会主体共同决策转变；从再分配与消费取向着生产和社会投资进入再分配领域转变。一个原本属于非生产性的学科正在走向生产性，显示了这个学科正在经历革命性的重建。本文试图从社会政策研究范式演化的角度，探索国际性的社会政策实践领域中的主要变化。并提出国际经验对中国社会政策研究的若干启示。社会政策研究范式的演化过去三十年间，国际学术界对于社会政策的解释发生了很大变化。20世纪60年代的主流意见还认为，社会政策是由政府决策并实施的对市民福利有直接效果的政策，包括社会保险、社会救济、住房、教育等等，即沿袭了社会行政的传统。到了80年代，社会政策被理解为“决定不同社会群体的资源、地位及权力的分配”。90年代以来，对于社会政策的解释进一步深化，从关注经济性资源分配发展到更加关注社会关系（地位及权力）的分配，认为正是社会关系的分配影响了社会部门（家庭、学校、社会福利、教育、小区等）与经济部门（市场）之间的关系。社会政策不仅属于政府的行为，还反映了不同社群在社会资源及社会关系方面的分配结果，左右社会政策产生不同结果的社会、经济及政治部门的制度安排。5[5]研究范式系指由一整套概念和假定所组成的看待世界、解答问题的基本方式。库恩（T.Kuhn）在用范式的概念分析了科学发展历史过程时提出，各门科学的发展都要经过前科学阶段——常规科学阶段——科学革命阶段——新的常规科学阶段。社会政策学科的研究目前正处于科学革命阶段。表现在公开挑战已经定格的传统研究范式，提出了新的观察、研究问题的角度、视野和参照框架。6[6]。社会政策概念的这种变化，反映了一个多世纪以来人们对社会政策认识的不断深化。总起来看，这种认识经历了三个阶段。第一阶段大体上从19世纪末期到20世纪60年代。这是社会政策发轫的阶段，它起源于整个社会对于市场机制缺陷的认识。市场机制带来成千上万倍于前工业化社会的财富增长速度，同时，从资源占有到财富分配的巨大不公出现了，社会进步的成果被极少数人所垄断，占社会多数的工人阶级处于赤贫状态，无产阶级与资产阶级形成阶级对立。面对人类社会的这种新情势和新的需求，资产阶级的有识之士对本阶级发出严重警告：“财产越滚越大，一场雪崩就要发生，必须设法阻止它”，否则，“它将压扁你和你的子孙”。而阻止的办法，就是“分散它的速度一定要快于它的增长速度”。7[7]如何合理地分散即分配财富，使得贫困者以及社会全体公民都能得到不断增长的社会财富的一定份额，成为直接关系社会安全的重大问题。对于这一基本问题的思考和处理，导引出社会政策的理性概念和具体操作。其中，福利国家的制度功能以及背后的价值理念尤为令人关注。显然，这个时期的社会政策处于“自由市场、价格机制、利益标准之外”的“社会生活”的复杂领域。8[8]第二阶段大约从20世纪70年代至20世纪末期。当着政府机制取代了市场机制直接进行社会财富再分配时，新的机制缺陷显露了。因此，对政府机制缺陷进行反思并调整社会政策，成了第二阶段与第一阶段的分野。对政府缺陷的认识，是随着既存的社会政策失效而展开的。从二战结束到整个60年代期间，经济持续增长支持了西方福利国家的高福利政策。但是自1973年起，高失业和高通胀同时并发，使得福利国家的高福利政策陷入困境。自70年代下半叶起，新自由主义思潮席卷了西方世界主要发达国家。其主要观点就是国家权力太大，干预过多导致了政府失败，从而倡导重新回到市场去。这场学术革命很快就演变为推动社会政策变革的政治运动。欧美国家尝试改革福利国家的政策，减少国家干预，削减政府开支和福利项目，加强市场竞争，6[6]王桌祺Alan．Walker：《西方社会政策理念与21世纪中国福利事业的发展》，张敏杰主编，《中国的第二次革命》，商务印书馆，2001年，第283页。7[7]JamesAllenSmith,TheEvolvingAmericanFoundation,PhilanthropyandtheNonprofitSectorChangingAmerica,IndianaUniversityPress，1999,pp.37.8[8]RichardM.Titmuss,SocialPolicy,AllenandUnwin,London,1976。将国有机构私有化。在这一阶段，社会政策学科的研究方法也在发生重要变化。不论在社会政策的理论基础──福利哲学的观念评价上，还是社会政策的实际内容——社会福利的各项应用性问题的解决上，以及有关民意测验的作用和技术研究，都从主要体现政府意志逐渐朝向更准确地反映民意转化，这就为在第三阶段全球高度关注社会政策研究准备了条件。第三阶段自20世纪末期开始。这是社会政策学科范式发生演化的阶段。前已述及，当代高科技、信息技术的迅速发展以及经济全球化，使得社会问题丛生。美国学者杰里米.里夫金说，“我们正在进入一个全球市场和自动化生产的新时代。通向接近无工人经济的道路已经在望。这条道路是通向安全的天堂还是可怕的地狱，这将取决于文明如何为紧跟着第三次工业革命而到来到后市场时代做准备。”9[9]面对新的社会问题，过去那种要么依赖政府，要么依赖市场的二元思维模式显然不适用了，需要重新审视社会政策的价值理念，需要吸取其它学科的营养，需要建构新的研究范式。发展中国家也对社会政策做出了贡献。他们的贡献主要体现在社会政策与经济政策的自然融合上。由于发展中国家都是后发的农业国，因此对他们来说，发展的问题首先是农村发展的问题，在所有的发展中国家，农村与城市之间存在着巨大的差距、如何帮助大量农村贫困人口脱贫都毫无例外地成为社会发展的主要问题。在这些国家，社会政策与发展政策合为一体，扶贫方式从物质扶持为主向着提高贫困人口获取资源能力为主转变，而后者主要是通过培育基层农村小区的能力，实现农村小区的自我发展而实现的。联合国在20世纪70年代开始倡导农村小区发展，培育农村小区的非营利组织。在之后的实践中，产生了各式各样的农村发展理论，其中，自下而上的参与式的发展模式、以人为中心的发展理念推动着社会政策的改变，实现了在扶贫领域中政府机制、社会机制与市场机制的有机结合。这些成果，受到了国际社会的广泛关注。美国学者梅格里（Midgley）提出的社会投资论就是起源于对发展中国家社会发展理论的总结。在这一阶段，社会政策学科发生了以下的显著变化：第一，有关贫困的研究丰富了。9[9]吉里米·里夫金：《工作的终结——后市场时代的来临》，上海译文出版社，1998年，第240页。克服贫困一直是社会政策的基本目标。传统的概念以收入或资源占有量来界定贫困，而忽视考察造成贫困尤其是长期处于社会边缘状态的贫困人群的非经济原因。传统社会政策动用的主要手段是经济再分配，常常无视他们之间需求的差异，他们长期无法实现的社会参与的要求，以及各种非物质的能力剥夺对于造成他们收入贫困与能力贫困并存的复杂状态。新的社会政策强调非收入因素对人的福利的作用10[10]，深化了人们对于社会需求、社会机会的认识，