科学发展观视域下地方政府绩效考核创新富阳市乡镇分类考核的实践与探索

1科学发展观视域下地方政府绩效考核创新——富阳市乡镇分类考核的实践与探索董颖【内容摘要】政府绩效考核评价体系是一项庞大而复杂的系统工程，各地政府都在积极探索、不断优化。富阳以科学发展观为指导，大胆探索实践乡镇分类考核制度，以实行分类考核为切入点，科学分工、整体协调、工作互补，有效推动了富阳的科学发展。本文通过对富阳市已探索实践一年多的乡镇分类考核制度进行详细的考察分析，从缘起、特点、成效等方面入手，来分析总结它对地方政府绩效考核评价体系创新的一些经验和启示。【关键词】科学发展观政府绩效考核乡镇分类考核富阳一、引言政府绩效考核，是指对政府及其行政人员在行政管理活动中所取得业绩、成就和实际效果进行的考察评价。上级领导机关通过对下级政府的绩效考评，确定和判断他们的工作优劣情况，并以此作为选拔领导干部的主要依据。这种管理制度同各级政府的自身利益密切相关，能充分激发各级领导干部的积极性和主动性，因而成为当前推动地方发展的重要原动力。正因如此，政府绩效考核的价值取向和评价标准具有了非常重要的研究意义。政府绩效考核最早可以追溯到20世纪初美国纽约市政研究院绩效管理研究的一项成果，近30多年来，这方面研究取得了突破性进展。该理论创新的主要成果之一就是确立了“政府绩效”这个范畴，西方国家又称为“公共生产力”、“公共部门绩效”、“政府业绩”等，它可分为政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效等方面。而政府绩效考核，就是由政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。西方国家在绩效考核指标的设计上，主要围绕“三E”展开，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）。随着新公共行政的发展，公平问题越来越受到重视。理论认为，经济与效率目标固然是公共行政的价值追求与主要目标，但不应是其核心价值和惟一的终极价值。当公平与效率发生矛盾时，不能牺牲社会公平来强调效率。因此继3E指标确立后2又加上了一个“公平（Equity）”指标，即4E指标。我国现在提出科学发展观，重视社会公平、注重民主民生、构建和谐社会的理念与之一脉相承。过去，我国在政府绩效考核评价上有些偏颇之处：过于注重经济增长率，GDP成了衡量各级政府绩效的主要标准甚至唯一标准。正是在这种以经济指标论英雄的片面政绩观的引导下，一些地方政府脱离地方实际，片面追求增长速度，盲目上项目、上工程，造成重复建设、浪费资源、污染环境等现象，并引发诸多社会矛盾，给地方经济社会持续发展带来了沉重的包袱。政府绩效考核评价出现偏颇的原因是什么？科学的发展理念是关键。因为科学的发展观决定正确的政绩观，进而决定科学的政府绩效考核评价体系。只有科学发展观指引下的政府绩效考核评价体系才能从根本上规范政府行为、改进领导干部施政理念和工作方式，进而推进政府管理改革和创新，推动经济和社会协调发展。为此，本文以科学发展观为观照，以富阳乡镇分类考核制度为案例，在深入调查研究的基础上，对分类考核评价体系的操作模式、实际成效和存在问题等方面进行分析与总结，以期为县市级地方政府优化政府绩效考核制度提供一些探索性的思路。二、科学发展观视域下的地方政府绩效考核体系优化地方政府绩效考核，必须以科学的发展观为指引。但现实中某些地方政府的绩效考核制度已有所偏离科学发展观的要求，影响到经济社会的全面发展和领导干部的干事热情。主要存在的薄弱环节有：1、考核目的不够明确。绩效考核的最终目的是形成合理的决策和权力运行机制，保证各级领导班子和干部的工作符合全局的利益。但在现实考核中，偏重于对干部工作最后结果的考核，容易忽视对经济发展思路、工作部署及其执行过程的考察和监管。2、考核方法不够科学。地方政府绩效考核没有很好引入教育学中分类分层、因材施教的理念，对各乡镇所处地域自然条件、经济基础、生态环境、发展方向等因素缺乏比较分析，实行“一刀切”模式，容易造成某些乡镇不能发挥比较优势，因地制宜地谋求发展，进而影响一个地区的长足进步。3、考核指标不够全面。地方政府绩效考核较多设置经济发展指标，比如GDP增长率、地方财政增长率等，而对经济结构、增长质量、资源消耗、环境成本、公共服务、民主民生等方面设置的指标过少，甚至游离于考核指标体系之外，从而严重影响地方经济社会的协调发展和可持续发展。4、考核主体比较单一。地方政府绩效考核往往局限在政府部门内部进行，人民群众参与的广度和深度不够。由于考核者人力、素质等方面的限制，未能充分地对一个区域在经济发展和社会进步等各方面的施政思路和实际效果进行科学论证，容易造成考核的简单化。以上地方政府绩效考核体系存在的问题使正确的政绩观难以树立、科学的发展观难以落实，所以，创新并优化地方政府绩效考核体系已迫在眉睫。笔者认为，构建科学的地方3政府绩效考核评价体系，不能简单地从政府职能出发，而应具有战略眼光，从构建和谐社会、践行科学发展观和树立正确政绩观出发，站在国家管理体制改革总体发展趋势的高度，进行地方政府绩效考核体系的设计与优化。具体应遵循以下基本原则：1、全面性原则。政府公共管理的多重性和复杂性，决定其绩效考核体系必须是一个既突出重点又全面开放的系统，除要设置重要的经济发展指标外，还要注重设置关系人民群众切身利益的教育医疗、社会保障、公共服务、环境保护等社会发展指标，充分体现全面、协调、可持续发展的原则，促进当地经济发展和社会全面进步。2、差异性原则。我国各县(市)区经济和社会发展不平衡，制约和阻碍政绩创造的因素很多，这是任何考核机制制定都不能回避的现实。因此，在设计地方政府绩效考核指标体系时要坚持差异性原则，从地方发展战略和实情出发，对不同地区、不同岗位、拥有不同资源、面临不同发展方向的干部工作进行分类分层考核，各有侧重，确保考核的科学性。3、动态性原则。绩效考核评价体系在指标的内涵、数量及体系构成上均应保持相对稳定性，以确保领导干部施政思路的持续性，发挥长期效果。但同时也要根据经济社会发展的需要，调整、补充新的工作内容和要求。对政绩实行动态化考核，还体现在对地方政府所做决策和执行效果进行全程“跟踪”，逐项记录、考核和计算，确保考核的准确性和发展性。4、透明性原则。在绩效考核过程中，必须把公开透明作为一项重要原则。考核过程要把内部考核与社会考核结合起来，建立健全民主测评、民主评议制度，推行干部政绩公示制度，扩大考核工作的社会参与度，广泛听取各方意见和反映，接受群众监督，防止考核者因认识偏差而对考核结果造成影响，以保证考核的公正性和严谨性。富阳市乡镇街道分类考核发展目标评价体系就主要基于以上原则来设计，重点体现分类分层原则，使绩效考核结果更为真实和科学，使科学发展之路走得更为坚定和稳健。三、富阳实践：乡镇分类考核制度的模式及成效（一）乡镇分类考核制度的缘起及特征富阳市位于浙江省西北部、富春江下游，属杭州市所辖的县级市。总面积1831平方公里，辖15个镇、6个乡、4个街道，户籍人口63.6万人。2008年实现生产总值342.9亿，财政总收入45.6亿，综合实力居全国百强县（市）第28位。站在新起点上的富阳，在《富阳市发展战略规划》①指引下，以“富裕阳光之城”为发展目标、融入杭州大都市为核心战略、环境升级工程为主导工程、“运动休闲之城”为特色品牌，正阔步迈向令人憧憬的“富春江时代”。但是，以经济指标为主的传统“一刀切”考核办法已越来越制约着县域经济的长足发展和社会的全面进步。为更好地推动富阳新一轮大发展，2007年富阳市委、市政府以科学发展观为指引，在创新政府绩效考核制度上做了大胆尝试和积极探索。乡镇分类考核制度的基本模式及特征是：41、考核对象：分层划分、同类竞争。这是分类考核制度最显著的特征。以往用“一刀切”方法考核评价所有乡镇、街道的做法，一定程度上忽视了各乡镇、街道之间在自然条件、发展基础、经济优势、产业结构等各方面的客观差异，不仅使乡镇不能因地制宜选择适合自己的发展思路并发挥比较优势，而且造成经济发展基础好的乡镇考核连年靠前，经济发展基础较差的乡镇再努力也很难进入考核优秀行列的现象，从而影响到乡镇干部工作的积极性和创造性。为此，富阳市政府在深入调研基础上，依据各乡镇经济基础、发展潜力及近三年地区生产总值、财政收入、农民人均收入、农业总产值、农业、工业总产值、规模工业效益、服务业增加值、生产经营性固定资产投资、自营出口、实际利用内外资等11个经济指标的综合排序情况，并根据市域不同区块的空间结构、功能定位、生产力布局和区域特色，将全市25个乡镇划分为三种类型：综合发展型、工业主导型、农业生态型。（见表一）表一：三种类型乡镇基本特征类型产业结构发展方向综合发展型农业、工业、服务业协调发展注重农村人口的集聚，注重发展第三产业，实现城市化与工业化的互融发展工业主导型以工业为主导以工业功能区为依托，积极跟上国家现代产业结构调整形势与步伐，发挥工业经济辐射带动作用农业生态型以生态农业为主导以发展生态效益农业为支撑，注重资源、环境及相关产业协调发展，实现社会效益与生态效益同步提高在此基础上，把条件相同或相近的乡镇（街道）放在同一起跑线上，进行分类考核、同类竞争、分别排序，以减少不公平因素，并充分发挥各乡镇的比较优势。2、考核内容：分类设置、各有侧重。政府绩效考核体系在各类指标设置上，要注重绩效与公平的结合。考核内容如果不分乡情差别、不分主次进行统一设置，容易导致一些乡镇脱离本地实际，不着重点、片面发展。为此，设置考核内容要做到“三结合”：主要围绕市委市政府重点工作、充分考虑三类乡镇不同特点、尽量兼顾各个乡镇具体情况。为全面反映政府绩效，富阳市共设置有经济工作、常规工作、专项工作三大块考核内容。其中，经济工作下设生产总值、财政收入、农民人均收入等11项经济指标；常规工作下设党的建设、社会建设、群团建设、目标责任制等4大项31个小项指标；专项工作则根据每年富阳市委、市政府中心工作来确定，实行动态调整，如2008年设置了6个大项、35个小项，内容包括“1+10”行动计划②、重大工程、重大项目、要素破解、创新突破③、民生保障、重大活动等。这些指标不仅能充分反映政府在抓经济工作、公共服务方面的业绩，5而且也能反映出政府工作效率方面的绩效，从而全方位考核政府的工作业绩。同时，鉴于不同类别乡镇实际情况的差异性，在每类乡镇考核内容设置上，根据乡镇各自特点和发展优势，设置不同的专项考核重点。如综合发展型乡镇重点考核经济结构和转变发展方式的状况；工业主导型乡镇重点考核经济增长速度、招商引资规模、质量效益、产业结构等情况；农业生态型乡镇重点考核农家乐、乡村游、农村饮用水工程、土地开发整理等工作。这使专项实绩考核的内容更加贴紧各乡镇实情，实现市委、政府工作重点与不同类别乡镇实际的有机结合。3、考核权重：科学赋分、公平合理。具体考核总体体现“2+1”思路：经济工作权值分、专项工作附加分、常规工作倒扣分。其中，为保证乡镇考核的公正性，除常规工作权重相同外，专项工作依据不同类型乡镇完成难易程度等因素赋予不同分值，经济工作中8个指标也分类区别权重。例如，工业总产值和规模工业效益的基本权值分工业主导型、综合发展型、农业生态型分别为14、12、8和8、6、5分；农业总产值和农业收入的基本权值分工业主导型、综合发展型、农业生态型分别为6、8、12分；其他服务业增加值、自营出口、固定资产投资等也都根据三种类型设置不同的权值分。（见表二）表二：2008年度乡镇（街道）发展目标考核办法（经济工作部分分值表）[注]计分公式为：（乡镇人均值/全市人均值×0.1+乡镇实际发展速度/全市发展速度×0.3+乡镇实绩/乡镇计划值×0.6）×权值分这样的赋分方式和公式计算，可尽量做到与各类乡镇工作侧重点相一致、与各项工作的难易度相吻合，比较公平合理，体现了因地制宜和差异发展。最后，每年对各个乡镇总得分进行考核排名，有效改变了过去统一指标、统一权重排名次的状况，有效引导经济、社会、政治、生态的协调发展。4、考核方法：注重过程、动态管理。考核项分值发展类型综合实力