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第一章科技行政管理体系与工具科技行政管理体系与工具既是认识和研究一个国家或区域科技管理活动的组织前提，也是影响科技活动效果的主要因素。尽管科技行政管理体系与工具在不同国家和不同历史时期具有阶段性和差异性，但是，这种外在制度设计必然与科技活动的内在张力之间产生极大的压制与促进的矛盾关系，这也是促进制度创新和科技发展的内在动力。第一节科技行政管理体系概述科技行政管理体系是一个复杂的概念集合，在具体管理活动中，包含多重原则和方式。科技行政管理体系构成一个国家或区域静态化的科技管理系统和关系，是决策、组织和控制科技活动，协调科技系统和其它系统间的基本原则和框架。同时，科技行政管理体系也是一个动态调整的组织和要素集合体，与科技活动之间相互促进、相互依赖。一、科技行政管理体制(一)科技科技是科学和技术的总称。科学是关于自然、社会和思维的知识体系，是反映客观事实和规律的知识体系。技术则是通过改造环境以实现特定目标的特定方法。科学的任务是认识世界，技术的任务是改造世界，技术是从科学到生产的中间环节，是把科学理论转化为生产力的桥梁，技术来源于实验经验的总结和科学原理的指导。毛泽东从哲学角度对科学技术的双重基本功能做了精辟分析，他认为，人们在“改造世界中去认识世界，又从认识世界中去改造世界”，就是说，科学和技术都具有认识自然和改造自然的双重功能。科学技术还有更广泛的多种社会功能，其中，最突出、最主要、最现实的功能是生产力促进功能。邓小平同志指出“科学技术是第一生产力”，是对马克思主义的重大发展。江泽民同志指出“科学技术是第一生产力，而且是先进生产力的集中体现和主要标志。科学技术的突飞猛进，给世界生产力和人类经济发展带来了极大的推动。未来的科学发展还将产生新的重大飞跃”。在知识经济时代，以最新科学技术为核心的知识是最为重要的战略性基础资源，是决定生产力水平的首要因素，科学本身是推动技术进步，进而推动经济和社会发展的引擎，高新技术创新及其产业化将不断为经济持续发展提供新的增长点。(二)管理长期以来，许多中外学者从不同的研究角度出发，对管理作出了不同的解释，直到目前为止，管理还没有一个统一的定义。但是，任何一种管理活动都必须由以下四个基本要素构成，即：管理主体，回答由谁管的问题；管理客体，回答管什么的问题；组织目的，回答为何而管的问题；组织环境或条件，回答在什么情况下管的问题。因此，管理可以基本定义为：管理者为了实现组织目标，在一定环境和条件下，通过计划、组织、领导和控制等方式，高效率地实现资源的优化过程和结果。管理是科学性和艺术性的统一。(三)体制管理学中的体制是指国家机关、企事业单位的机构设置和管理权限划分及其相应关系的制度。它是国家基本制度的重要体现形式，为基本制度服务。制度可分为三个层次：根本制度、体制制度和具体制度，体制为制度的中间层次。根本制度属宏观层次，是指人类社会在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系，如封建宗法制度、资本主义制度、社会主义制度等；体制制度属中观层次，可以是某些社会分系统方面的制度，如政治体制、经济体制、文化体制等，也可以是国家机关、企业、事业单位整体意义上的组织制度，如领导体制、学校体制等；具体制度属微观层次，是指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，如财务制度、工作制度等。(四)科技行政管理体制关于科技行政管理体制的概念，目前尚没有标准的或权威的表述。例如有的学者认为：科技行政管理体制，从其核心内容来讲，主要是设定参与科技活动的行为主体之间的关系，如政府与企业、高校与研究机构、消费者等行为主体之间的关系，政府职能部门之间在参与科技宏观管理中的关系，以及与其他行为主体之间的关系，市场行为主体之间的关系等①；还有学者认为科技行政管理体制是按照一定规则建立的制度体系或制度安排。它包括科学技术领域的规划、管理、资源配置、市场交易、成果评价、产业化运行等方面的制度规则。包括科技规划体制、资源分配体制、企业创新体制、产学研一体化体制、科技交易市场体制、科研机构管理体制、专利和知识产权保护体制、科技进步评估体制等。一般来说，科技行政管理体制主要包括组织体系和运行制度两个方面。组织体系是指科技管理活动涉及到的有关科技主体包括科技主管部门、科技管理对象、科技中介机构等。以一个城市为例，科技主管部门即指市科技局及其下属区、县科技管理机构，还包括其他市厅局下设的与科技管理相关的机构；科技管理对象包括城市所辖范围内的科技企业、市属科研院所与大专院校以及从事科技事业的自然人；科技中介机构则包括生产力促进中心、科技企业孵化器、科技咨询与评估机构、技术交易机构、创业投资服务机构等。其中，科技主管部门是整个科技行政管理体制的主导者，是科技行政管理制度的制定者和实施者，科技中介机构则面向社会(包括科技主管部门和科技行政管理对象)开展技术扩散、成果转化、科技评估、创新资源配置、创新决策与管理咨询等专业化服务。实际上，大多数的科技中介机构也是政府管理的对象，只是在其功能上是为政府部门和科技行政管理对象服务的，因此把其单独划作一类。运行制度是指科技行政管理体制的各种运行机制的总称，即各科技主体之间通过什么样的机制相互作用，主要包括人事制度、科技事项管理制度、科技评价制度、科技监督制度、科技奖惩制度等。其中，科技事项管理制度是科技行政管理制度的主体与核心内容，包括了科研项目管理、科技资金管理、科技成果及其产业化管理、民营科技企业管理、技术市场管理、科研机构管理、科技园区、孵化器管理等一系列科技事项管理办法；科技评价制度是科技行政管理制度的重要组成部分，是运用科学合理的评价原则、评价方法和指标对科技活动的科学性、可行性和有效性进行评价，是科技行政管理决策的重要依据，对科技环境和科技行为具有导向性作用；人事制度和科技奖惩制度也是科技行政管理制度的重要内容，是不可或缺的，以上具体关系见图1—1。二、科技行政管理(一)科技行政管理定义与部门关系科技行政管理是指国家行政机构对科学技术方面所进行的行政管理。我国科技行政管理的职能部门是中华人民共和国科学技术部，简称科技部。各级人民政府设科学技术管理机构，受同级政府的领导和上级科技部门的业务指导，具体负责组织和协调本地区的科技工作。科技部是国务院组成部门，管理全国科学技术工作，研究科学技术政策，会同有关部门提出重大的科技研究课题，组织协调科学技术力量进行攻关，具体设置部门和机构关系详见图1—2，主要职责是：(1)贯彻执行党中央有关科技工作的方针政策和国务院制定发布的行政法规、决议、命令、指示和规章；。(2)对国内外科学技术发展趋势和方向，以及科技发展对社会经济发展的影响进行预测，并提出我国优先发展的领域和重大的研究课题；(3)参加制定科学技术的中长期计划、年度计划和重点攻关项目计划，分配与管理国家科技经费；(4)组织力量对重大科技项目、成果及技术引进进行论证；(5)组织力量对重点项目协调攻关并督促检查；(6)组织协调重大自然科学基础研究；(7)研究科学技术的体制改革和管理工作；(8)组织协调科技条件的改善工作；(9)管理科研成果，执行科技奖励；(10)负责科技方面的外事工作。(二)科技行政管理的基本原则和方式1．科技行政管理的基本原则，（1）“三尊重”原则。尊重知识、尊重人才、尊重科技工作者的创造性劳动，是我们党和国家一贯倡导的社会风气，也是我们党和国家关于知识分子政策的核心内容。1993年年7月2日由第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议审议通过的《中华人民共和国科学技术进步法》(1993年10月1日起施行)第三条明确规定：“国家和全社会尊重知识、尊重人才、尊重科学技术工作者的创造性劳动，保护知识产权。”从而，“三尊重”原则被以法律的形式表述和固定下来。这是全社会对待知识、人才的准则，更是科技行政管理工作所必须遵从的基本原则。“三尊重”原则所含内容是一个相互联系的统一体，核心是尊重人才。科技行政管理工作的“三尊重”原则就是要在全国、全社会创造人才辈出、人才流动、人尽其才、才尽其用的环境和条件，并为相应制度的制定、完善和实施提供依据和指导。同时，在管理工作中要把大力培养人才、积极发现人才、正确使用人才和大胆保护人才作为科技行政管理的重要职能去抓。（2）宏观管理与微观服务相结合原则。对国家各级科技主管部门而言，宏观管理就是制定政策法规，从战略上对所辖科技活动进行整体调控；对某一研究单位、高校或企业而言，就是制定政策及管理办法，站在本单位全局的高度，对本单位的科技活动实施管理和监控。一般来说，政府各级科技主管部门所进行的管理工作应坚持宏观管理原则，这是由其职能所决定的。而对基层科技管理而言，面对的是大量具体项目和其他具体的科技活动，直接接触科技人员。因此，基层科技行政管理的主要任务是贯彻党和国家各项科技工作方针和政策，为广大科技人员从事科技活动提供服务和保障，也就是要把落脚点体现在“服务”和“保障”上。科技行政管理工作中坚持宏观管理与微观服务相结合的原则，既体现了处于不同管理能级上的管理方法原则和管理侧重点，又强调了基层科技行政管理以服务为主、把“管理”融于“服务”中去的思想。(3）导向与激励原则。科技创造是科技活动的核心，科技行政管理要围绕这一核心采取引导与激励相结合的原则去实施管理。所谓导向，就是在科技人员自由探索基础上，科技行政管理部门根据当今世界科技发展和国家经济、社会发展的需要，对科技人员科研的方向进行引导的一种方式。这种方式通常是通过制定科技发展规划父计划)或政策，以发布项目指南，编制发展规划、计划的形式出现，以供科技人员面向社会需求选题。所谓激励，就是鼓励广大科技人员献身科技事业，调动他们进行科技创造的积极性。激励的最直接手段就是各种科技奖励政策和制度。“导向”是保证科技与社会经济的协调发展，而“激励”是在正确导向的基础上，对科技创造发明的助推剂。两者的有机结合必将有力地推进科技进步和社会发展。(4)坚持科学决策原则。在科技行政管理工作中有许多重大事项需要作出。决策，例如制定科学技术发展规划(计划)和科技发展政策，选择和确定科学技术项目，确定重大项目的技术方案和技术路线等。近年来我国已在一些重大的科技项目和与之密切相关的工程项目中采用了可行性研究方法，包括对一些重大科技决策开始进行定量分析与测算，在系统分析与论证基础上评选优化方案，并在许多科技评价方面采取专家论证与同行评议法等。但是，我国至今尚未建立起一套适合国情的决策制度和决策程序，并且决策支持系统、咨询系统、评价系统、监督系统和反馈系统也不完善。特别是对决策责任、决策的有效性进行检查、监督和评价尚缺乏法律规定。（5)坚持科技体制改革原则。科技体制改革是我国改革开放总政策、总战略中的一环。党的十一届三中全会以来，我国贯彻执行“经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设”的基本方针，在改革经济体制的同时，科技体制的改革也进行了成功的实践。例如，通过实行技术合同制，开放技术市场，初步建立起技术成果商品化的市场机制；通过改革科技拨款制度，转变了科研机构的运行机制，增强了科研机构面向经济建设的活力和自我发展能力等。科技体制的改革是一个随着社会主义市场经济的发展而不断深入的过程，每一个科技管理工作者对此都必须有一个充分的认识，把科技体制改革的思想贯穿于整个科技管理工作中。在项目管理上，应当引进竞争机制；在成果应用上应建立健全市场机制，保护当事人的权益；在科技投入上应讲求投入产出之比，注重研究开发的经济效益和社会效益；在人事管理上，应健全人才市场，建立多种激励机制等。这一切都涉及到科技行政管理的职能工作，因此，科技行政管理必须坚持科技体制改革的原则。(6)保障原则。一是对科技人员权益的保障，包括从事科研的权力、科技创造自由的权力、接受培训和再学习的权力以及科技成果完成者的精神权力和物质权力等。其中，最主要的是保障科技人员科技创造自由的权力和保护科技人员的知识产权。科技创造自由权利的内涵包括师承学派或独创学派的自由，独创方法的自由，选择研究方向、研究课题的自由，尊重科技人员自由组合的意愿，保证科技人员公开发表其科技创造成果的自由