竞争与协商对提高干部选拔公信度健全党内民主的思考

1竞争与协商——对提高干部选拔公信度、健全党内民主的思考与探索[1]李德[2]内容摘要：建国以来，党内民主建设取得巨大成就。随着社会急剧转型，党内民主建设也面临一些困境。“保障党员权利”、“实行党务公开”、“提高选人用人公信度”、“加强党内监督”和“提高决策水平”是当前领导干部和广大群众普遍关注的热点问题。在保障党员基本权力、党内充分协商基础上，通过竞争性选举，提高干部选拔公信度，对健全党内民主、以党内民主带动人民民主，以增强党内和谐促进社会和谐具有重要意义。关键词：竞争协商党内民主干部选拔一、引言2010年4月7日至20日，36名来自中央或国家机关和全国地级市以上分管组织工作的组织部长或副书记（其中7名来自中央或国家机关，29名来自全国29个省、自治区、直辖市），围绕“党内民主建设”这一主题，在中国浦东干部学院参加了为期两周的学习培训。为了探索解决当前“党内民主建设”的热点和难点问题，我们在这个班就干部关心的问题征集了41篇研究性论文，并进行了问卷调查。共有36名学员参与问卷调查，回收有效问卷34份，参与比例达到94.4％，文中表格所示都是本次问卷调研结果，一些领导的论断在文中进行了标注。问卷显示，被调查领导干部中有67.6%认为当前党内民主建设的总体还可以，但仍有50%认为当前非常有必要推进党内民主建设，如下表所示：排序您对当前党内民主建设的总体评价百分比1还可以(23)67.6%2好(6)17.6%3不好(3)8.8%4好(2)5.9%排序您对当前推进党内民主建设必要性的认识是百分比1非常必要，到了非推进不可的地步(17)50%2不要急于推进(16)47.1%3无所谓(1)2.9%4没有必要0%由此可以看出，建国以来，尤其是改革开放以来，我国经济、社会发展取得[1]此论文是美国福特基金会资助项目“中国市级政府创新激励措施研究”中“政府内部激励”创新研究的阶段性成果，项目编号：1105-0532。[2]李德（1977年4月——），男，籍贯：河南省平舆县，中国浦东干部学院教研部政治与公共管理系讲师，社会学博士，中国人民大学博士后。2了巨大发展，民主政治建设取得伟大成就。但我们必须承认，由于社会的急剧转型，我国社会主义市场经济体制还有待于进一步完善，民主政治建设，尤其是党内民主建设也面临一些困难。比如民主的制度建设滞后于理论体系的发展，民主的实现程度滞后于制度建设，民主建设的探索滞后于形势发展，主体的民主素养滞后于民主诉求等。通过进一步分析学员提交的论文和调研问卷，我们发现地市级以上组织部长和分管组织工作的副书记，关于“党内民主建设”，他们关心的问题主要集中在“保障党员权利”、“实行党务公开”、“提高选人用人公信度”、“加强党内监督”和“提高决策水平”五个方面。其中，他们关注的核心问题就是“如何充分发扬党内民主，提高选人用人公信度”？这五者之间的关系是：保障党员权利是基础；实行党务公开、加强党内监督、提高决策水平是三个重要环节；提高选人用人公信度是核心与关键所在，这五者之间互相影响、相互作用，有着紧密的内在逻辑关系，如下图所示：学员们普遍认为，竞争与协商有机的结合是发展、完善党内民主的有效形式和趋势。在干部选拔任用上引入竞争性选举，以进一步增强党内活力，同时在保障党员基本权力、加强党内监督、实行党务公开和提高决策水平四个方面进行充分平等协商，如下图所示：党的十七大指出：“要以扩大党内民主带动人民民主，以增强党内和谐促进社会和谐。”但由于党内民主建设没有任何成熟的经验可以借鉴，需要在取得成实行党务公开（党内协商）提高决策水平（党内协商）干部选拔任用（党内竞争）加强党内监督（党内协商）保障党员权利（党内协商）加强党内监督（重要环节）提高选人用人公信度（核心与关键）保障党员基本权利（基础）实行党务公开（重要环节）提高决策水平（重要环节）3就的基础上，围绕干部关心的问题，结合我国实际不断进行探索，逐步推进党内民主建设。二、保障党员基本权利、全程参与干部选拔（一）党员权利缺失：当前党内民主面临的问题党员是党内民主建设的主体，党员是党的细胞，是具有自主性、能动性和创造性的行为主体，是权利与义务相统一的能动实践者，也是党内基层民主的主体。党员民主权利的实现程度标志着党内民主发展的水平，十七大报告指出“尊重党员主体地位”，党的十七届四中全会报告提出了党内基层民主建设是否到位的标准，是以“落实党员知情权、参与权、选举权、临督权为重点，进一步提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内生活中的主体作用”。但在实际工作当中，当前党内民主建设面临的主要问题和挑战就是党员基本权利得不到保障，党员权利缺失，主要体现在以下两个方面：1、党员自身主体意识不强尊重党员主体地位，是马克思主义建党思想的基本原则，也是发展党内基层民主的根本所在。党员主体地位的确立、主体地位的发挥，对整个党的事业发展起着决定性作用。但由于长期以来强调党员义务、奉献多，强调党员权利少，一些党员主体意识不清，凡事等靠组织，党员身份感不强，党员意识淡薄。部分党员民主观念缺位，缺乏对党的事业负责任的主人意识和政治敏锐性，主动参与党内事务的积极性不够。部分党员民主能力弱化，不知道如何行使自己的民主权利，不能正确行使权利，在党内生活中“弃权”现象时有发生。问卷显示：排序当前党员干部难以表达自己的真实想法，缺乏“讲真话”的氛围，主要原因是（可多选）百分比1不敢表达，怕得罪人(23)67.6%2说了也没用，没必要说(18)52.9%3对党员干部自己不利，影响前途(14)41.2%4权力集中的体制，要求我们上下保持一致(12)35.3%由此可以看出，在党内生活，尤其是在重大决策中随大流，唯领导和上级是从，不敢表达自己的真实意愿，造成一些决策失误，给国家社会带来严重后果。部分党员民主责任意识虚化，将责任仅仅理解为对组织的一种服从。有些地方的政治生态不断恶化，只唯上、讲资历、论关系、唯利益，“潜规则”盛行（山东省淄博市委常委、组织部长刘中会）。因此，我们应加强党性修养与锻炼，大力培养党员的主体意识和民主意识，正确行使自己的民主权利。一方面要靠各级党组织长期的有意识的教育培养，对广大党员普遍进行党的基本理论、基本知识、方针政策以及党规党纪的学习教育，着力提升党员综合素质，增强发挥主体作用的能力；另一方面要靠党员自我主体4意识的不断提升和加强，增强主人翁意识，增强党员的荣誉感和责任感，认真履行党章赋予的各项权利和义务，积极参与党内事务，在党的各项活动中发挥积极性、主动性和创造性。2、党员民主权利保障不够党内民主发展如何，关键看党员权利是否得到维护和保障。西方社会党规定党员既可以通过座谈会、研讨会等正常渠道就党的事务发表看法，也可以民主参与党的众多活动，还可以通过选票决定党的大政方针，形成了一套较为完善的党员基本权利保障机制。[1]但受个体素质因素的影响，有的基层党组织负责人民主意识不强，对党员的正确意见和建议置若罔闻，轻视党员的权利和义务，把敢于提意见的党员视为异己。贯彻民主集中制自觉性不够，党内基层民主制度不完善，缺少制约、监督党内权力的具体规范，缺乏党员权利保障实施细则以及有关党内基层民主的程序性的规定。只有党员真正感觉到自己在行使权利的时候，才会对党组织产生巨大的认同感和向心力，也才会积极履行自己的义务。[2]保障党员的民主权利，要切实从制度和机制上确保党员在党内生活中的主体地位，保证党员按照党章规定履行义务、行使权利。建立健全党员积极参与党内事务的制度；完善党代表联系党员、党员联系群众制度。建立健全党员主体的参与机制、权利保障机制、监督机制和激励关爱机制。充分利用现代技术手段，创新党员意愿诉求载体，切实保障党员各项民主权利能够顺利履行。（二）当前干部选拔任用面临的困境提高选人用人公信度是党内民主建设的核心与关键，也是党内民主建设的重点和难点。党的十七大报告强调要提高选人用人公信度，完善党内选举制度。当前干部选拔任用主要存在以下三方面问题：1、初始提名权过于集中“谁提名”、“提名谁”、“怎样提名”是干部选任的核心问题，但目前干部提名和决策的主体变化不大。领导或组织部门推荐，党委提名或决定任命，仍是干部选拔任用的常规程序，一些改革举措并未跳出这个模式，只是在强化推荐责任（如实行书面署名推荐），提推荐人选质量（如改进考察方法，实行公示等），完善决策程序（如票决制等）方面作了积极的探索，也即推荐、提名和决策的方式有所改进，但干部选任的主体变化不大。1980年，邓小平在《党和国家领导制度改革》一文中深刻指出“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”[3]中国共产党的历史经验也表明，党内过去存在的“家长制”、“一言堂”现象，曾经对党和国家造成了极为严重的危害。5对初始提名的主体、客体、适用范围、提名权限等没有明确、科学的规定，提名权过于集中于“一把手”手中，虽然民主推荐、组织考察、任用票决等程序从某种程度上限制了这种权力，但“一把手”仍可从多个方面起到直接的引导和影响作用，可从容规避各项民主程序。调查数据显示，有83.5%的干部群众反映，干部工作中的突出问题是“初始提名权掌握在少数人特别是‘一把手’手中”，排在所列选项的首位。“一把手”在选人用人上具有说一不二的权力，就会专断、特权、随意，民主集中制形同虚设，腐败问题滋生蔓延(山东省淄博市委常委、组织部长刘中会)。现实生活中，因“提名权”不透明，群众参与程度和积极性不高，选拔人才的视野不宽，一些地方还没有走出在“少数人中选人”和“少数人选人”的怪圈。这样的“潜规则”，给那些不把心思放在工作上，不真心实意为群众谋利益，而是挖空心思造政绩，只对上负责不对下负责，热衷于拉关系找靠山的干部提供了可乘之机，以至于在我们的干部队伍中出现了“劣质品驱逐优质品”的逆向选择和“带病上岗”、“带病提拔”、“边腐边升”的咄咄怪事。2、监督机制还不够健全加强对权力的监督制约，尤其是主要领导干部选人用人权力的监督，是发扬党内民主、增强党内活力、防止权力腐败的有效途径。能否有效地对权力进行制度化的监督和控制，不仅是发展党内民主的需要，也是对党长期执政的严峻考验。实行对权力的制约和监督，关键在于要有一整套严密规范的制度。要进一步建立健全权力制衡机制，合理构建权力结构，科学配置权力，严密权力运行程序。发展党内民主，必须健全党内民主的监督制度，加大对领导机关、领导干部和重要工作环节的监督力度，形成科学合理有效的自下而上和自上而下的双向监督体系。但目前党内监督主要存在以下三方面问题：（1）监督意识不浓。—些党员干部尤其是领导干部，自觉接收监督的意识比较淡薄，将群众的监督视为对自己的不尊重，把同同事的监督视为对自己的不信任，把机制的监督视为行使权力的“绊脚石”。大部分党员干部一提监督便顾虑重重：监督上级怕穿“小鞋”，监督同级怕伤“和气”，监督下级怕丢“选票”，致使好人主义、庸俗风气盛行；有的认为监督是纪检、组织和监察部门的事，不愿监督；也有的监督主体对党内监督的外部环境缺乏信心，不敢监督。（2）监督体制不顺。上对下的监督有权威，但因“离得远”，监督不易到位；同级监督比较便利，但缺乏监督权威，监督难以到位。还有些重要部门实行垂直管理，监督优势要素分离，存在块块“看得见、管不着”，条条“管得着、看不见”的两难局面。（3）监督力度不够。监督的责任体系还不健全，对监督工作的检查考核没有可操作的标准，使一些本来很好的政策制度和法规在执行中“走变味”，难以6发挥应有的效用；监督力量、监督渠道虽然比较多，但缺乏统一协调，形不成合力；有的单位管理不严，对监督规定贯彻不力，有了问题轻描淡写、大而化之，甚至有案不报、压案不查，处理偏宽偏软。问卷调查的结果也验证了上面所存在的问题，如下表所示：排序您对当前党内监督的认识是（可多选）百分比1一把手体制导致了监督难(21)61.8%2上下级之间地位不平等，导致下级监督上级难(21)