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深圳市洪涝灾害特性与防灾减灾对策研究陈春浩摘要城市防洪是一个关系人民生命财产安全和实施可持续发展的战略性问题。随着城市化进程的加快，这种问题日益突出。根据深圳洪涝灾害的特性，通过对致灾因素进行分析，提出了适应新形势的防灾减灾对策。关键词城市防洪洪灾特性防灾减灾对策深圳濒临南海，属台风、洪涝灾害多发地区。建立经济特区以来，历届市委、市政府非常重视防洪排涝基础设施的建设，初步建成了水库蓄洪、河道泄洪、滞洪区滞洪、堤围挡洪(潮)、泵站排涝等组成的保障有力的防洪减灾工程体系。随着城市现代化进程加快，城市功能定位的不断提升，深圳对洪涝灾害的反应越来越敏感。如何进一步掌握洪涝灾害特性，优化治水防洪减灾对策，是今后深圳市城市防洪工作的主要课题和总体目标。一、深圳洪涝灾害特性1．洪灾的时间分布不均深圳洪灾在年内发生的时间多为4～10月，但主要集中于7～9月。据统计，在1981～2000年20年中，洪灾发生于7月份的占33％，8月份占24％，9月份占14％，3个月共占71％。年际的变化大体上有洪灾与旱灾相互交替现象。1981～2000年20年中，除1982、1989、1990和1991年４年有旱灾无洪灾外，其余各年都有大小不一的洪灾。2．洪灾的地理分布差异大洪灾的形成和灾情的严重程度与该地区的降雨量、下垫面条件、社会经济发达程度有关。深圳市洪灾的地理分布正好反映这一关系。由于深圳市各区域的自然条件和社会经济差异较大，导致洪灾的地理分布差异大。按历年来洪灾发生的次数、损失程度等来划分，可划分为如下几个区域：中南部的罗湖、福田、南山、盐田4区和布吉镇为洪灾多发区；东北部横岗、龙岗、坪山、坪地、坑梓等镇为洪灾易发区；西北部沙井、松岗、公明、光明、西乡、福永、石岩、观澜、龙华、平湖等镇和东南部的南澳、葵涌、大鹏等镇为洪灾少发区。3．全局性洪灾少，局部性洪灾多洪涝灾害受灾范围与暴雨笼罩面积、暴雨中心、地势有关。无论是锋面雨还是台风雨，引起深圳市全境性普降灾害性暴雨的机会不多，故全局性的洪灾甚少，洪灾一般发生在暴雨中心范围。洪涝局部性的另一个突出表现是，暴雨中心在河流上游，而洪灾则往往发生在降雨量较少的下游。例如1993年9月26日，全市普降大暴雨至特大暴雨，暴雨中心在深圳水库周围，水库下游的罗湖、福田区酿成特大洪涝灾害。4．洪灾出现快、抢险难度大深圳市的局部洪灾特点是暴雨洪水来势凶猛、历时短、洪灾出现快，基本无预见期可言。造成这一特点的主要原因是许多锋面雨在地形的作用下，经常形成历时短、强度大、范围小的局部突发性暴雨，往往降雨6～10ｈ就达到相当于24ｈ的大或特大暴雨量。其次是深圳市大部分为低山丘陵，地势较陡，地面坡度大，坡面汇流快。同时境内无大江大河大湖调蓄，滞纳洪水能力小，加上城市硬底化程度高，径流大、汇流快，洪水来得急，给抗洪抢险工作增加了难度。二、致灾因素分析1．气象因素气象因素是致灾因素中最重要的因素，主要表现在暴雨强度大，台风频繁。首先深圳市属海洋性季风气候，海洋水汽来源充足，降雨量充沛，多年平均降雨量为1837ｍｍ。每年4～10月都有可能发生灾害性暴雨。其次深圳市濒临南海，常遭受来自太平洋和南海的台风频繁袭击，每年5～12月都会有台风影响。据统计，1949～2000年对深圳市沿岸影响较大的台风共有33次。2．水文因素深圳市处于华南湿润气候区，汛期降雨容易达到蓄满产流。加上城市不透水层面积大，降雨历时短、蒸发损失少等因素，使得径流系数大、汇流快、产流多，容易形成山洪暴发，河水暴涨暴落，洪峰流量大，洪水过程尖瘦，水情急。另一方面，深圳易受台风暴潮影响，加重台风暴雨造成的洪涝灾害。3．下垫面因素下垫面条件对洪涝灾害的形成也有较大影响，有利的下垫面条件会减轻洪水灾害；恶劣的下垫面条件，则会加重洪灾。深圳市的下垫面条件是不利的，甚至是恶劣的，主要表现在：一是河流短小，槽蓄能力低；二是地形地貌有利于洪水形成；三是水土流失影响。三、防洪减灾对策根据深圳洪涝灾害特性和城市发展目标，深圳防洪排涝减灾体系的建设，应依据河道治理与城市规划、城市美化绿化相结合的指导思想，坚持蓄泄兼施、以泄为主的防洪方针，以现有防洪工程体系为基础，以现代先进的科学技术为支撑，以保障社会经济的可持续发展为前提，兼顾水资源利用、生态环境综合需求，在建设高质量的工程体系的同时，强化非工程措施，不断提高对洪涝和风暴潮的控制水平，实现保障社会经济可持续发展的综合目标。1．建设人水协调的防洪工程体系（1）加快河道整治建设，加强河道管理由于深圳兴建大型防洪水库受多方面条件制约，堤防受城市景观限制也不能加得太高，河道整治应采取河道清淤，裁弯取直，扩宽河道，改建和拆除阻水碍洪的桥梁、涵闸及清除违章建筑等工程措施。结合城市排污和环境美化进行全面整治，建设生态河、生态堤。目前，应继续抓好深圳河治理三期，大沙河三期，市区新洲河、福田河、水库排洪河等综合整治，铺开茅洲河、龙岗河、观澜河、石岩河、坪山河以及西海堤的全面治理；同时，要建管并重，加强河道管理。严禁在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物和从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动，严禁无节制的滩涂围垦和河道采砂。（2）抓好河堤和重点海堤建设堤防建设必须坚持确保重点，兼顾一般，正确处理防洪工程标准的高低与防洪风险度的关系，合理确定不同的防洪标准。兴建堤防不能与洪水争地，不能抢占河滩，也不能无限制地加高，要与环境相协调。同时，要加快海堤达标建设，对保护经济特区或有其他重要保护对象如黄田机场、盐田港等的堤防，要优先安排达标建设。城镇附近的海堤建设应考虑与环境和交通结合的可能性。海堤外建成防风林带，在滩涂种植适生植物，形成绿色削浪屏障。（3）加强水库达标建设水库作为蓄滞洪工程，在减少下游河道洪水漫溢的同时，也增加自身溃坝风险，溃坝所造成的灾害远大于河道漫溢洪水，因此，必须确保水库的防洪安全。深圳市拥有中小水库240余座其中中型水库9座，总库容达5.62亿ｍ3，防洪库容为1.48亿ｍ3。这些水库星罗棋布地分布在中小河流的上游，起到很好的蓄洪削峰作用。深圳市水库的主要功能是供水，但经过合理的调度，仍具有一定的蓄滞洪作用，要挖掘水库的防洪潜力和库群联合优化调度，充分发挥水库防洪作用。（4）积极治理城区内涝治涝宜采取排、截、抽、蓄等措施，按自排与抽排相结合的原则，尽量做到高水高排，低水低排，力争自排，辅以抽排。要在现有城市排水系统的基础上，采取设置水闸、排涝站、排水渠等工程措施，并充分考虑污水治理和排涝工程的结合，做到雨污分流。目前，要着力抓好南山前海地区、白石洲及罗湖莲塘地区重点内涝点的整治。新建城区在规划排水系统时，应遵循雨污分流的原则，提高排水标准，重要城区和生活小区宜达3年一遇～5年一遇标准。有条件的地方，可结合水环境建设，推广应用城市雨水调蓄设施，如多功能调节池、绿地、公园等，以获取最佳的综合效益。（5）治理水土流失治理水土流失是深圳市防洪减灾的一项重要措施。今后应在重点治理容易造成河流、水库淤积和城市下水道堵塞的严重水土流失区的基础上，加强对采石场、砖厂的整治与管理。加强水土保持监管力度，建立健全水土保持监测制度，将先进的ＧＩＳ地理信息管理系统引入水土保持，达到水土流失的动态监测及水土保持方案管理实现电脑网络化；同时，要加大水土保持行政执法力度，对未经审批进行开发或未按水土保持方案实施的单位予以处罚，对重点水保项目进行跟踪检查，切实做到遏制新的人为水土流失。2.强化非工程措施（1）加强宣传教育，增强全民防洪减灾意识开展防洪法规和《防洪法》知识宣传教育是非工程措施的主要内容之一。宜采取切实可行的措施，使各级领导、各级部门、广大人民群众认识洪涝灾害特点，了解防洪减灾的指导思想和对策，增强全体市民的水忧患意识和依法防洪的意识，进一步提高各级政府、领导干部依法行政、依法防洪的能力和水平，全面增强行政执法人员依法履行职责的综合素质和执法水平。普及防洪知识，提高市民抢险、应急避险和自防自救能力，推行全民防洪。（2）加快三防指挥决策支持系统的建设和完善三防指挥决策支持系统是三防指挥系统的核心，今后应在现有三防信息化水平的基础上，继续抓好以下子系统的建设和完善：一是完善灾害预测、预报和预警子系统，包括覆盖全市的水情卫星遥测系统、流域水情仿真系统等，为三防决策提供洪涝灾害的水情预测、预报信息；二是完善灾害经济损失评估子系统，包括三防ＧＩＳ系统，风暴潮预估系统等，为三防决策提供灾情预测与影响评价信息；三是建立减灾决策会商子系统，综合利用模型库、数据库、知识库技术，为三防决策会商服务，辅助决策者提高决策的科学性和效率；四是建立灾害经济损失统计子系统，对实际灾情作出全面分析和评价，为灾后决策及区域综合减灾决策提供依据；五是建立决策后评估子系统，用计算机高新技术手段分析三防决策过程中各环节的效率，促进三防决策科学化、规范化，提高三防系统的管理水平。（3）探索并逐步建立洪水保险、救灾及灾后重建机制现行的救灾和灾后重建政策，主要是政府对受灾区实行救济，这与社会主义市场经济体制不相适应。这种方式造成受灾区得到救济少，受益区没有承担相应的防洪负担，不符合“谁受益、谁负担”的经济原则，应积极探索并逐步建立多种形式的救灾及灾后重建机制。深圳市作为经济发展最为先进的城市之一和对外开放的发达城市，有必要积极开展洪水保险模式及理论研究，并选择个别典型地区进行试点，积累经验，待时机成熟后再在全市推行。3．制定确保重点地区防洪安全的防御超标准洪水预案深圳市防洪排涝减灾体系达到防御设计标准洪潮能力后，发生设计标准以内的洪潮，可保障保护范围内人民生命财产安全。当发生超标准洪水时，要及时、全面掌握水情工情信息，充分发挥河道的泄洪作用、水库的调蓄作用和其他防洪工程的防洪作用，尽量控制洪水，确保重点地区的的防洪安全。防御超标准洪水预案主要包括：建立抗灾指挥组织系统，制定防洪体系联合优化调度方案、防汛抢险方案，编制不同频率的洪水风险图，制定水文气象监测、预报和警报方案和通信保障方案，制定临灾时的减灾措施、实施防抗救行动计划预案的起动条件的规定和灾害评估准备等。4．加强防洪减灾科学研究，逐步实现对洪水灾害的风险管理洪水灾害的风险管理是工程措施与非工程措施相结合的洪水管理体制。利用现代先进的科学技术，准确地预测不同量级洪水可能形成的淹没范围、水深、流速以及淹没持续时间，评估洪涝灾害的损失；利用现代化的水文监测手段和计算方法，对即将发生的洪涝进行实时预报，科学地制定防洪调度方案，控制洪峰流量与水位，约束洪水的泛滥范围，降低淹没水深或缩短淹没历时，以减轻洪涝灾害；在先进的洪水预报水平支持下，水库汛期可以不完全受防洪限制水位的约束，可结合短、中、长期水文预报，适当地将部分洪水蓄起来，水库承担一定的防洪风险，但有利于提高水库在水资源、水环境方面的效益，即实现洪水资源化，整体综合效益的最大化。（作者单位：广东省深圳市水务局）