第06章第02节公共支出规模扩张公共支出规模扩张

1《公共经济（财政）学：原理与模型》第6章公共支出规模扩张第6．2节公共支出规模扩张统计资料表明，自20世纪以来，各国无论以绝对量表示还是以相对量表示的公共支出规模，都呈不断扩张的趋势。公共支出不断增长的趋势，引起了经济学家们的关注，他们试图从不同角度对此作出解释，从而形成了各种各样的支出增长理论。6．2．1公共支出增长：需求角度的解释(1)政府活动扩张理论——瓦格纳法则19世纪后期，德国著名经济学家瓦格纳(A.Wagner)分析了英、德、法、美、日等国家的统计资料之后，认为随着工业化进程的加快，一国公共支出会不断增长。后人把这一思想称之为“瓦格纳法则”。由于瓦格纳以文字叙述的方式表达他的论断，以致人们常常发生争论。但一般认为，瓦格纳法则是指随着人均GNP的提高，公共支出占GNP的比率相应提高。如图6．3所示。GOBYBG支出公共aAYbAGGNP2图6．3瓦格纳法则图中纵、横轴分别表示公共支出和GNP，曲线OG表示公共支出与GNP之间的函数关系，a、b是曲线上的任意两点。不难看出，AABBYGYG//，即随着工业化经济的发展，公共支出占GNP的比率逐步上升。瓦格纳认为，公共支出增长的主要原因是工业化经济对政府活动的需求日益增加。首先，随着工业化进程的加快，不断扩张的市场与市场中的行为主体之间关系日趋复杂，各种摩擦不断增加，需要建立法律体系和管理制度；其次，经济的不完全竞争日益加剧，需要政府参与资源配置；再次，对那些外部性较强的行业，由于规模和技术等方面的原因，私人部门不愿或无法介入，也要求政府直接经营或管制；最后，教育、文化、保健、福利等服务的收入需求弹性较大，要求政府提供较多的支出。(2)梯度渐进增长理论英国经济学家皮科克(Peacock)和魏斯曼(Wiseman)在20世纪60年代初对英国公共支出的历史数据进行了经验分析，从而提出了“梯度渐进增长理论”。1图6．4公共支出梯度渐进增长1Peacock,A.T.,andWiseman,1961,TheGrowthofPublicExpenditureintheKingdom,PrincetonUniversityPress．O剧变期支出公共剧变后剧变前时期3这一理论认为，在正常年份公共支出呈现一种渐进的上升趋势，但当社会经历“剧变”(如战争、经济大危机或严重灾害)时，公共支出会急剧上升；当“剧变”期结束之后，公共支出水平会下降，但不会低于原来的水平。所谓“可容忍税收水平”皮科克与魏斯曼认为，导致公共支出增长的内在因素是人们“可容忍税收水平”的提高。在正常年份人们可容忍税收水平比较稳定，公共支出不可能有较大幅度的上升，但随着经济的增长，即使税率不变，税收收入也会自动增加，相应地公共支出有所增长。当社会发生“剧变”时，人们可容忍税收水平会大大提高，从而使公共支出大幅度地上升。当社会“剧变”时期结束之后，公共支出水平就会下降，但政府会设法维持可容忍税收水平，结果公共支出水平虽有下降，但不会回复到原来的水平。所谓“审视效应”皮科克与魏斯曼还认为，社会“剧变”会暴露出许多社会问题，使公众认识到有许多社会经济活动应纳入政府的职责范围之内，公共支出的增长也会得到支持。他们把这种现象称为“审视效应”(InspectionEffect)。所谓“集中效应”另外，在社会“剧变”时期，中央政府会集中较多的财力和较大的财权，即使“剧变”时期结束之后，中央政府仍然会维护其活动范围和支出规模。他们又把这种现象称为“集中效应”(ConcentrationEffect)。无论“审视效应”还是“集中效应”都会使公共支出呈现出梯度渐进增长的态势。(3)发展阶段增长理论（重点！）美国经济学家马斯格雪夫（R.A.Musgrave）和罗斯托（Rostow）从经济发展阶段的角度解释公共支出增长的原因。他们认为：在经济发展的早期阶段，政府须为经济发展提供社会基础设施，如公路、铁路、桥梁、电力、环境卫生、法律和秩序等，因而公共投资占社会总投资之比往往较高，这些公共投资会促使公共支出的增长；当经济发展进入中期阶段之后，公共投资会减少，但由于市场缺陷日益暴露，政府对经济的干预会加强，干预活动恰恰是以公共支出增加为前提的；随着经济发展由中期阶段进入成熟阶段，公共支出结构也发生变化，教育、保健、社会福利等支出逐渐增加，从而进一步推动公共支出增长。所以，发展阶段增长理论实际上是关于公共支出结构长期变化的理论。6．2．2公共支出增长：供给角度的解释(1)非均衡增长理论美国经济学家鲍莫尔(W.J.Baumo1)从公共部门生产函数中投人品价格的角度，对公4共支出增长现象作了解释，从而形成了非均衡增长理论。2鲍莫尔把经济部门分为两个大类，即进步部门与非进步部门。其中进步部门的特征是由于技术进步使劳动生产率迅速提高，非进步部门则因缺少技术进步以致于劳动生产率的提高幅度大大小于进步部门。之所以两类部门劳动生产率存在着明显差异，还因为劳动投入在两类部门中起着不同的作用。也就是说，在进步部门，劳动只是生产最终产品的一种附属投入品，技术进步起着主导作用；而在非进步部门，劳动起着主导作用。因而这两类部门的差异也可用技术密集型和劳动密集型来加以区别。鲍莫尔认为，如果公共部门是一个劳动密集型的非进步部门，这一部门的工资率与进步部门的工资率又呈同方向等速度变动，那么，在其他因素不变的前提下，公共支出将随进步部门工资率的增长而增长。设：非进步的公共部门的产出为1X，且只由劳动投入1L而获得，1L的生产率是一个常数；又设进步的私人部门的劳动生产率以指数变动率r的速度增长，私人部门的产出为2X。那么，生产函数可写成：ttLaX111trttLeaX222)(式中，2L为私人部门的劳动投入，t为时间指数，1a和2a为常数。从这两式可以得出：trttttttLeaLaLaXXX221111211)(（6.4）上式表示公共部门的产出占社会总产出的比率。假定两类部门之间的工资率相等，它们都与私人部门的劳动生产率同步增长，则rtteWW0式中，tW是t时的工资率，0W是个常数，即初始时的工资率。由此可以推导出公共部门的单位成本tC1：1011101)(aeWLaLeWCrtttrtt(6．5)而私人部门的单位成本C，为：2Baumol,J.,1967，TheMacroeconomicsofUnbalancedGrowth,AmericanEconomicReview57．52022202)()(aWLeaLeWCtrttrtt(6．6)这两个公式说明这样一个事实：公共部门的单位成本会与私人部门的劳动生产率同步增长，而私人部门的单位成本保持不变。也即公共支出的增长是较高的工资成本所造成的。(2)官僚垄断理论官僚(Bureaucracy)是公共政策执行者的总称，包括行政官员和公共雇员在内。政治家与官僚按照政权与治权两权分离的原则实行职能上的分工，从而使官僚在执行公共政策时拥有较大的权力。可见，在政治市场上除了投票者和政治家之外，还存在着官僚这个参与者。按照公共选择理论，作为理性经济人，官僚追求的不一定是社会福利，而是通过追求预算规模最大化实现薪金、津贴、声誉、晋升等自身利益的最大化，这种自身利益的最大化倾向被人们称为内部性(Internalities)。图6．5“官僚垄断产出”是“效率产出”的2倍BPOQTSC*QATSBDMSCQOPBQMSBEG6在实践中，内部性会导致公共支出规模的扩张，因为公共支出规模的扩张才能实现公共权力的最大化，而公共权力的最大化才能实现自身利益的最大化。美国著名学者尼斯卡宁(W.A.Niskanen)认为：由于官僚效用是预算规模的增函数，因而官僚提供的公共部门产量可能是“社会最适产量”即效率产量的2倍。3如6．5所示，纵、横轴分别表示价格和公共产品数量，上图为社会总成本曲线与社会总收益曲线，下图为社会边际成本曲线与社会边际收益曲线。效率所要求的产量应由社会边际成本曲线与社会边际收益曲线的交点E所决定，即公共产品数量为Q；而官僚只强调公共产品应由社会总成本曲线与社会总收益曲线的交点D所决定，即公共产品数量为BQ。由此，就形成EAB面积的效率损失。设图中总收益曲线为TB，总成本曲线为TC，且2bQaQTB(6．7)2dQcQTC(6．8)两式中，a、b、c、d均为大于0的常数。官僚通常认为，凡是总成本不超过总收益的政府预算方案均是可取的，即从0点到G点之间的产出都是有意义的。若按照总收益等于总成本的原则决定产量，那么22dQcQbQaQ不难求得“官僚垄断产量”是：dbcaQ(6．9)实际上，要使资源配置富有效率，不仅应当满足总收益超过总成本这个条件，而且必须满足边际成本等于边际收益这一条件，根据边际成本等于边际收益原则求得的产量才是“社会最适产量”，即图中MB线与MC线的交点所对应的产量。由总收益函数与总成本函数可得边际收益函数与边际成本函数bQadTBMB2(6．10)dQadTCMC2(6．11)当MCMB时，3Niskanen,W.A.,1971,BureaucracyRepresentativeGovernment,Aldine,Chicago．7)(2dbcaQ(6．12)从式(6．9)和式(6．10)的对比中可知，官僚产出水平是“社会最适产量”的2倍。尼斯卡宁认为，虽然政治家们的追求目标是“社会最适产量”，但在实际生活中官僚产出水平会占上风，因为如前所述，由于信息不对称，监督者往往被被监督者所操纵。政治家们对于公共产品供给的真实成本函数并不清楚，在进行公共决策时，官僚只向政治家们提供这样两种选择方案：要么Q为0，要么Q为)(2/)(dbca。这就是说，官僚的信息垄断使政治家们无法采取中间议案的办法来决定公共支出规模，结果必然使公共支出规模扩张。许多经济学家如唐斯(Downs)、塔洛克(Tullock)、杰克逊(Jackson)等都丰富和发展了尼斯卡宁的理论，在他们看来，导致公共支出规模扩张的因素还有很多：1、比如预算决策中的简单多数规则，在这种决策方式下，即便是总成本大于总收益的方案也会被顺利通过，由此必然导致公共支出规模的扩张。例如，某支出项目由A、B、C三人投票决定，总成本为90元平均分摊，总收益80元由A、B两人分享，结果以A、B两票赞成通过。2、再比如财政幻觉(FiscalIllusion)，由于公共支出与税收在决策上的分离，人们很容易产生一种心理上的错觉，即希望官僚提供较多的公共产品而忽视税收负担的存在，财政幻觉在间接税成为主体税或以公债代替税收成为筹资方式时尤为明显。