第12章政府预算的经济效应第03节预算赤字的货币效应

1《公共经济（财政）学：原理与模型》第12章政府预算的经济效应第12．3节预算赤字的货币效应12．3．1预算赤字的衡量预算赤字(BudgetDeficit)，是指一个国家或地区预算年度内公共支出超过公共收入的差额。由于公共部门的范围不同、公共收支的内容不同以及会计记账的基础不同，预算赤字也有不同的口径和含义。不同范围的公共部门对应着不同的预算赤字。最小范围的公共部门就是中央政府，与之相对应的就是中央预算赤字。由于中央政府是宏观经济政策的主体，因而中央预算赤字的大小可以直接反映中央政府扩张性财政政策的力度；同时，由于中央政府容易获得中央银行的信贷支持，因而中央预算赤字又可能对货币供应量产生直接的影响。一般所谓的政府预算赤字应当包括地方政府的预算赤字，尤其在单一制国家，这一口径比较客观地反映预算赤字的全貌。广义的预算赤字2实际上是指公共部门总赤字，除了政府部门本身的预算赤字之外，还包括公共事业单位、公共企业部门等在内的预算赤字。不同内容的公共收支也对应着不同的预算赤字。就一般意义的政府预算赤字而言，按照国际惯例，公共收入通常包括税收收入、公产收入、规费和使用费收入、国内外捐赠收入等；公共支出则包括各种经常性支出、资本性支出，债务利息支出可以列入公共支出。凡是以政府取得的收入，无论是否纳入预算管理范围，均应包含在公共收入之中，但是，公共收入中不含政府的内外债收入，同样，公共支出中也不含偿付公债本金的支出。就广义的政府预算赤字而言，公共收入还应包括公营企事业收入和社会保障基金收入；公共支出还应包括公共企事业支出和社会保障基金支出：广义的政府预算赤字实际上反映了公共部门向私人部门和国外部门的净借款，因而，通常被称为“公共部门借款要求”(PublicSectorBorrowingRequirements,PSBR)。会计记账的基础不同，预算赤字也不同。通常所说的预算赤字都是以现收现付制为基础的，但政府在购买商品、支付工资时经常发生拖欠现象，如果拖欠数额很大、时间很长，那么，以现收现付制为基础的预算赤字就会小于真实的赤字规模：若以权责发生制为基础计算，则预算赤字又会大于真实的赤字规模。另外，在通货膨胀条件下，应对国内公债付息支出中的通货膨胀因素予以剔除，这是因为，所剔除的那部分支出，可以被看成是政府对债权人因通货膨胀因素受损的3一种补偿，也即应计入债务本金支出，不应计入债务付息支出。12．3．2预算赤字的类型政府主动增加支出或削减税收会使国民收入增加，但同时会出现预算赤字；同样，主动削减支出或增加税收会使国民收入减少，但同时会出现预算盈余。这样一来，容易把预算赤字或盈余看成是预算人为变化的结果。事实上，有时预算赤字或盈余并不是预算人为变化的结果，而是经济形势的变化引起的：在经济衰退时期，税收自动减少，转移支出自动增加，就会出现预算赤字；而在经济繁荣时期，税收自动增加，转移支出自动减少，就会出现预算盈余。这说明，不能把预算赤字或盈余的变化看成财政政策是扩张性还是紧缩性的判别标准。必须弄清预算赤字或盈余是如何产生的，这样才能采取相应的对策。美国经济学家卡利·布朗(K.Brown)提出了充分就业预算盈余的概念：所谓充分就业预算盈余(Full-EmploymentBudgetSurplus)是指既定的政府预算在经济处于充分就业状态条件下出现的盈余。如果它为负值，就是充分就业预算赤字：充分就业预算盈余不同于实际的预算盈余，因为后者是在实际国民收入水平状态下出现的盈余。如果以t、G、rT分别表示税率、既定的购买支出和转移支出，以Y和fY分别表示实际国民收入水平和充分就业国民收入水平，则充分就业预算盈余fBS和实际的预算盈余BS分别为4rffTGtYBSrTGtYBS两者之差为)(YYtBSBSff充分就业预算盈余可用图12．6来说明。图中，纵轴为预算盈余占充分就业国民收入的百分比，即-1-0.500.511.522.53949596979899100Y/Yf(%)Y/Yf(%)BS/Yf(%)图12．6预算变化与预算盈余或赤字的关系fYBS/；横轴为实际国民收入占充分就业国民收入的百分比，即fYY/。两条平行直线表示两个预算收支计划，左上方的直线是税收多支出少(%)/fYBSC96SP95F0.15.005.00.15.194DE97G(%)/fYY98BA991005的预算，右下方的直线是税收少支出多的预算。从A点看，如果fYY/为98％，则fYBS/为0．5％；从C点看，如果fYY/为96％，则fYBS/为-0．5％，即出现了预算赤字。显然，赤字的出现是经济衰退时税收自动减少，转移支出自动增加所致。再从B点看，fYY/仍然为98％，但是fYBS/为-0．5％，也出现了预算赤字。显然，这一赤字的出现是政府主动变化预算所致。可见，若预算赤字是预算的自动变化所致，则表现为同一预算收支计划线上点的移动(如从A点的盈余到C点的赤字)；若预算赤字是预算的人为变化所致，则表现为预算收支计划线的移动(如从A点的盈余到B点赤字)。可见，预算赤字有两种：一种是因经济周期波动引起的预算赤字，即周期性预算赤字(PeriodicBudgetDeficit)，它是经济衰退的产物，因为即使政府不采取反周期的财政政策，预算赤字也会出现；另一种是因非周期性因素引起的预算赤字，即结构性预算赤字(StructuralBudgetDeficit)，它是政府在一定时期内实施扩张性财政政策的结果。①周期性预算赤字与结构性预算赤字之和构成实际预算赤字。周期性预算赤字和结构性预算赤字这两个概念，可通过图示法进一步得到说明。①结沟性预算赤字与充分就业预算赤字是相同的概念。6图12.7周期性预算赤字与增支政策引起的结构性预算赤字如图12．7所示，纵轴为公共支出，横轴为国民收入水平Y，假设公共支出曲线为水平线EE，说明公共支出水平的高低与国民收入水平无关。TT是税收收入，它是Y的函数，表明税率是不变的。假定经济在某一特定的就业水平上(比如1Y)运行时，政府预算是平衡的。如果经济达到充分就业水平(比如fY)，预算就会出现充分就业盈余。这样，预算赤字就可能会在以下三种情况下发生。①如果财政支出和税率都不变，而国民收入水平从1Y下降到0Y，由此使税收收入下降，于是政府预算就由平衡转为赤字00DD，这是经济衰退所造成的赤字，因而属于周期性预算赤字。E公共支出O0Y'TT'0D3D国民收入2Y3F1Y1EfY'E0D1D2D2F1F7②假定税率没有变化，但公共支出被提高到1E，从而国民收入由1Y提高到2Y，税收收入相应增加，但在短时期内，税收收入的提高幅度小于公共支出，于是出现预算赤31DD。这种预算赤字31DD由两部分组成：一部分为周期性预算赤字21DD，因为这时国民收入已经达到充分就业水平；另一部分为结构性预算赤字32DD。它等于充分就业预算赤字32FF，因为这种赤字是政府为实施扩张性财政政策人为增加公共支出所致。①③假定公共支出水平没有变化，而税率降低了，即TT线向右下方移动变为11TT线，从而国民收入从1Y提高到2Y，税收收入也从1R提高到2R，但预算从平衡变为赤字，即31DD。如图12．8所示。这种预算赤字31DD由两部分组成，一部分为周期性图12．7周期性预算赤字与增支政策引起的结构性预算赤字预算赤字21DD，因为这时国民收入已经达到充分就业水平；另一部分为结构性预算赤字32DD，它等于21FF，因为这种赤字是减税政策所致。①对此可作这样理解：当国民收入低于1Y时，充分就业盈余是21FF；而当与国民收入上升到2Y时，充分就业盈余就变成了赤字，即32FF。8图12．8周期性预算赤字与减税政策引起的结构性预算赤字必须指出，上述分析都是以简化的形式进行的；因为这种分析排除了财政手段的乘数效应，也排除了消费、投资以及流动性偏好之间的行为关系，而且都假设在国民收入、公共支出与税率这三个变量中有两个是不变的，事实上，这些变量在预算年度内并非保持不变。12．3．3预算赤字的货币效应（07财，讲）政府预算出现赤字后，采用何种方式弥补，这是人们所关心的问公共支出O1T'TT3D国民收入2Y1R1YHfY'1T2R1D2D2F1F9题，因为不同的方式会产生不同的宏观经济效应。预算赤字的弥补方式有很多种，如动用预算盈余、向银行透支、发行公债、出售国有资产、变卖外汇黄金等。这里仅讨论透支融资法和举债融资法对货币供应量的影响。(1)透支融资法的货币效应透支融资法是指财政通过向中央银行透支的方式来弥补预算赤字。在中央银行代理国家金库的情况下，如果财政部门的银行账户上，支款数超过其存款数，这种现象称之为财政透支(FiscalOverdraw)①。财政透支是否发生，取决于预算拨款方式。预算拨款方式通常有两种：一种是库款划拨，即财政部门通过银行将国库经费划拨给用款单位；另一种是限额预拨，即财政部门定期向用款单位下达用款额度。前一种方式的特点是，拨款只能在各级财政金库库存金额内支付，超过库存金额的一律拒绝支付，因而，在库款划拨方式下不会出现财政透支现象。后一种方式的特点是，财政部门给用款单位下达用款额度之后，这个额度就成了用款单位在银行账户上的存款，只要在用款额度之内支用，银行不能拒绝。然而，用款单位在动用限额时，相应的税收收入是否已经入库，银行并不知悉。如果税收收入尚未入库或入库金额小于动用限额，那么这个缺口就由①透支的本意是银行允许往来存款户在约定的限额内，超过其存款余额签发支票并给予兑付的一种放款形式。10银行自动地垫上了，也即限额预拨方式会导致财政透支现象。财政透支是否会增加中央银行的货币供应量，这要看银行是否用自有资金来垫支。如果用自有资金来垫支，就不会增加货币供应量；如果银行自有资金不足，年终决算结果财政收不抵支。那么中央银行只好增加货币供应量。(2)举债融资法的货币效应举债融资法是指财政通过向社会各界发行公债的方式来弥补预算赤字。公债的认购主体包括居民、企业、团体、银行系统等，同样数额的公债会因认购主体的不同而对货币供应量产生不同的影响。一般说来，居民、企业和团体认购公债，不会引起货币流通量的扩张，因而为当今世界各国所采用。银行系统认购公债，情况比较复杂。商业银行认购公债是否会增加货币供应量，取决于它是否拥有超额准备金，如果没有超额准备金，它就必须通过出售其他资产来认购公债，这时货币供应量不会发生变化；如果它以超额准备金来认购公债，就会增加货币供应量。至于中央银行认购公债，都会直接引起货币供应量的增加。为避免出现通货膨胀，各国一般禁止中央银行直接认购政府发行的公债。①①关于公债的货币效应，将在第14章作详细阐述。11[讨论题](1)政府预算的安排应当以支定收还是以收定支?(2)怎样处理预算平衡与经济均衡的关系?(3)人为地变动税收与支出以影响经济，会受哪些条件的限制?①关于公债的货币效应，将在第14章作详细阐述。[案例分析]政府预算的年中调整意味着什么？——析论预算的经济稳定效应①[案情描述]1998年3月6日，财政部长在全国人大九届一次会议上作预算报告，强调1998年要继续实行适度要紧的财政政策，严格控制财政①本案例部分资料选自贾康教授的文章，原载《中国经济时报》，2001年3月21日。12支出，中央财政赤字要比1997年的执行数560亿元减少100亿元。1998年8月，财政部向全国人大常委会提出预算调整方案获得批准。预算调整方案的基本内容是：增发1000亿元长期国债，用于基础设施专项投资，它使中央和地方的预算支出各增加500亿元，中央财政赤字由年初预算的460亿元扩大的960亿元。如此大幅度的年中预算调整，是建国以来所罕见的，那么，这种调整意味着什么呢？[案情评析]如此大幅度的年中预算调整，意味着政府启动了积极的财政政策。积极财政政策的要义就是，在经济萧条时政府采取的旨在提升经济景气的适度扩张的财政政策。财政政策是扩张还是紧缩，判断的依据是收支变动情况。增支减收为扩张，增收减支为紧缩。何时扩张何时紧缩，要看处于经济周期的哪个阶段。如果以C为消费，S市储蓄，T为税收，M