第12章第二节预算的经济稳定效应

1《公共经济（财政）学》第12章政府预算的经济效应第12．2节预算的经济稳定效应12．2．1预算的经济稳定作用(1)预算的自动变化所起的稳定作用政府预算对于宏观经济运行具有内在的稳定作用，这主要表现在累进的所得税和某些转移支出上。在累进所得税条件下，随着收入的增加，税率逐级上升，税收也增加，并且税收上升的幅度超过收入增加的幅度，这就会对社会总需求的扩大产生抑制作用；当收入下降时，税率逐级下降，税收也减少，并且税收下降的幅度超过收入下降的幅度，这就会对社会总需求的扩大产生推动作用。所以累进所得税制被认为是自动“熨平”经济波动的手段。如表12.1所示。表12．1累进所得税制的自动稳定效应(单位：元)第一年第二年年收入家庭数（个）总收入税率（%）税收年收入家庭数（个）总收入税率（%）税收8000108000010800080001012000101200001214400120001012000012144001600010160000142240016000101600001422400200001620000102000001632000合计30360000448003048000068800表中第二年与第一年相比，个人收入总量增长了33．3％，而个人所得税总量增长了53．6％，说明税收上升的幅度超过收入增加的幅度；如果从相反的角度看，那么个人收入总量下降了33．3％，而个人所得税总量下降了53．6％，说明税收下降的幅度超过收入下降的幅度。某些转移支出也具有自动稳定效应。比如失业救济金，它的发放数额主要取决于失业人数的多少。在经济萧条时期，失业人数增多，失业救济金的发放额自动增加，也即使转移支出增加，从而刺激消费支出，防止经济进一步衰退；在经济繁荣时期，失业人数减少，失业救济金的发放额自动减少，也即使转移支出减少，从而抑制消费支出，防止经济过热。(2)预算的人为变化所起的稳定作用预算的人为变化就是政府根据不同时期的经济形势，主动地变化公共支出与税收，以“熨平”经济波动。当存在通货紧缩缺口时，政府增加公共支出，削减税收。这就是人们通常所说的扩张性财政政策(ExpansionaryFiscalPolicy)。如图12．4所示。图中纵、横轴分别表示总支出和国民收入。起初，总支出曲线GIC与45º线的交点正所决2定的国民收入水平为1Y，低于充分就业状态下的国民收入水平为fY。在这种情况下，假定政府增加购买支出，如图(a)所示，结果使总支出曲线上升为GGIC，它与45º线的交点E所决定的国民收入水平正好为fY，达到预期目标。EAEOCGIC'EY045)(b1YfYGICEAEOGGIC'EY045)(a1YfYGIC3图12．4增加支出和削减税收的扩张效应政府也可削减居民个人的税收，如图(b)所示，减税的结果是居民消费增加，这样也会使总支出曲线上升为GGIC，它与45º线的交点正，所决定的国民收入水平正好为fY，同样达到预期目标。当存在通货膨胀缺口时，政府削减公共支出，增加税收。这就是人们通常所说的紧缩性财政政策(RestrictiveFiscalPolicy)。如图12．5所示。图中纵、横轴分别表示总支出和国民收入，起初，总支出曲线GIC与45º线的交点正所决定的国民收入水平为1Y，高于充分就业状态下的国民收入水平为fY。在这种情况下，假定政府削减购买支出，如图(a)所示，结果使总支出曲线下降为GGIC，它与45º线的交点E所决定的国民收入水平正好为fY，达到预期目标。EAEOGIC'EY045)(a1YfYGGIC4图12．5削减支出和增加税收的紧缩效应政府也可增加居民个人的税收，如图(b)所示，增税的结果是居民消费减少。这样也会使总支出曲线下降为CGIC，它与45º线的交点E所决定的国民收入水平正好为fY，同样达到预期目标。12．2．2预算平衡理论政府预算对于宏观经济具有稳定作用，然而经济学家们对于预算要不要保持平衡，赤字与盈余孰优孰劣等问题，一直存在不同的看法。由此也就相应地提出了不同的预算平衡理论。(1)年度预算平衡理论年度预算平衡(AnnuallyBalancedBudget)，是指每年的公共收支恰好相等或基本相等的状态。亚当·斯密、大卫·李嘉图等古典经济学家大多反对预算赤字，力主实现年度预算平衡。他们认为：自由放任的市场机制具有自动稳定经济的功能，毋需政府过多地干预经济；预算赤字会使公共部门的规模扩大，导致私人部门的相萎缩；公共支出的非生产性决定预算赤字会造成巨大的浪费，而且会导致通货膨胀；政府向私人部门出售公债，会侵蚀私人部门准备用于投资和生产的资本。EAEOGIC'EY045)(b1YfYCGIC519世纪末，英国经济学家巴斯泰布尔(C.P.Bastable)曾经指出，与其说理想的国家财政是收支平衡，还不如说收支平衡是偶然的结果。因为一般正常的财政大多是不平衡的，总是支出超过收入产生赤字，或者收入超过支出产生盈余。但总的说来，巴斯泰布尔仍然主张实现短期持续的预算平衡。年度预算平衡理论在很长一段时间被人们奉为不可违背的信条。但随着时代的发展，这一理论逐渐暴露出其自身无法解决的缺陷：一方面，年度预算平衡不仅无助于经济的稳定，而且会加剧经济的波动。在经济衰退时期，由于国民收入水平的下降，税收会减少，公共支出处于不变状态或有所增加。在这种情况下，为了实现年度预算平衡，政府面临的选择有三种：提高税率，削减支出，或者二者并用。这些都是紧缩性措施，其结果只能是加剧经济衰退。在通货膨胀时期，由于国民收入水平的上升，税收自动增加，公共支出处于不变状态或有所增加。在这种情况下，为了实现年度预算平衡，政府面临的选择也有三种：降低税率，增加支出，或者二者并用。这些都是扩张性措施，其结果只能是加剧通货膨胀。另一方面，某些制度上的问题又使年度预算平衡无法实现。比如，在代议民主制度下，一些人为了增加来自政府的利益，总是通过院外活动给议会和政府施加压力，迫使后者增加公共支出，削减税收，结果就形成预算赤字。美国经济学家维托·坦齐(V.Tanzi)在20世纪70年代曾对年度预算平衡理论提出质疑，他认为，年度预算平衡并不意味着整体的财政均衡。首先，以一年为基础论财政平衡，在原始的农业经济时代可能有一定的意义，但在现代的工业经济时代没有什么意义。其次，可靠的平衡应是长期公共支出与长期公共收入的平衡，也就是说，政府如果面临当年临时收入的增加，在安排公共支出时，不仅要考虑当年的预算平衡，而且要从动态的观点出发顾及未来年度的预算平衡。再次，年度预算平衡一般只是政府部门的预算收支对比结果，整个公共部门还涉及公共企业、社会保障机构等，随之就产生这样一个问题：年度预算平衡是否能代表整体的平衡?1。(2)功能财政预算理论20世纪40年代，美国经济学家勒纳(A.Lerner)提出了功能财政预算(FunctionalFiscalBudget)理论。他主张抛弃所有传统理论中视为“健全”的观点，而以财政措施在社会经济中所发挥的功能作为判断优劣的标准。政府运用财政手段如能产生良好的经济效果，即使不能实现预算平衡，仍不失为良好的财政政策；反之，即使实现预算平衡，也不能称为良好的财政政策。第二次世界大战之前存在的那种长期萧条的状态，已经被国防支出增加引起的总需求扩大所消除，这说明财政活动有能力维持充分就业。2功能财政预算理论认为：政府预算应努力实现充分就业和物价稳定，不应只关心其本身是否平衡。预算平衡无论是年度的平衡还是周期的平衡，都是第二位的。经济平衡是最终目的，预算平衡与否不应成为目标而只是手段，不应为达到预算平衡而置经济平衡于不顾。如果为实现经济稳定而必须盈余或赤字，那就不应有任何犹豫，预算盈余或赤字本身与严重的通货膨胀或持续的经济衰退相比是不重要的。在政府的公共支出超过公共收入出现预算赤字的情况下，如果不能通过发行公债弥补，政府应当增发货币。相反，当公共收入超过公共支出有预算盈余时，政府或者销毁部分货币，或者用于补充私人部门的货币窖1V.Tanzi,FiscalDisequilibriuminDevelopingCountries，WorldDevelopment,1982，Washington，P1069~1082．2A.P.Lerner，FunctionalFinanceandtheFederalDebt,SocialResearch，February，1943，P39．6藏。功能预算理论抛弃了预算平衡的准则，把着眼点放在通过政府预算以实现经济稳定上，这是一种创见。然而，功能预算理论又疏忽了对公共收支的控制，尤其是倡导由中央银行用增发货币方式弥补预算赤字的观点，难以付诸实践。(3)周期预算平衡理论周期预算平衡(CyclicallyBalancedBudget)，是指在一个完整的经济周期内保持公共收支的平衡。在20世纪30年代出现的世界性经济危机，使“只要价格机制能存在，整个经济就能自动达到充分就业”的梦想被打破，人们对政府预算赤字有了新的认识。凯恩斯(J.M.Keynes)认为：预算赤字与公债虽然在一定程度上可能产生浪费，但它们能把现存的过剩货币资本转化为实际资本。因而主张政府积极运用预算赤字和公债等工具，扩大公共投资规模，以实现充分就业。凯恩斯的这一思想被其以后的追随者汉森(A.Hansen)发展成周期预算平衡理论。也就是说，在通货紧缩时期，政府增加公共支出，削减税收，造成预算赤字以弥补通货紧缩缺口；而在通货膨胀时期，政府削减公共支出，增加税收，形成预算盈余以弥补通货膨胀缺口。如果政府把通货膨胀时期的预算盈余冻结起来，弥补通货紧缩时期的预算赤字，这样，从一个经济周期来看，仍能实现预算平衡。周期预算平衡理论不拘泥于年度预算平衡，而是根据经济运行状况来决定预算盈余还是赤字，这是一大进步。因为这样可以把公共收支作为“熨平”经济波动的重要手段。在通货紧缩时期保持预算赤字，既可以直接扩大政府投资和消费，补充私人投资和消费的不足，又可间接刺激私人投入和消费的扩大；在通货膨胀时期形成预算盈余，既可直接压缩政府投资和消费，抵销过旺的私人投资和消费，又可间接抑制私人投入和消费。然而，周期预算平衡论也有其缺陷，那就是经济繁荣与衰退的时间长短和波动幅度不一定相同，实际情况往往是：在通货紧缩时期存在大量的预算赤字，而在通货膨胀时期仅有少量的预算盈余，结果往往不是周期预算平衡，而是长期预算赤字。(4)充分就业预算理论20世纪60年代，美国经济学家海勒(W.W.Heller)、托宾(J.Tobin)、奥肯(A.Okun)等人提出了充分就业预算(FullEmploymentBudget)理论。其中心内容是：不要在每个年度或每个经济周期中使预算保持平衡，应当使公共支出与经济处于充分就业水平时的税收相适应，从而实现充分就业条件下的预算平衡。充分就业预算的编制要经过以下三个步骤：①确定每年在充分就业状态下的国民收入水平，并将其换算成现值，以消除价格波动的影响；②对在充分就业状态下的公共支出独立地作出决定，主要是确定失业救济金等弹性较大的支出项目；7③确定税率，依据是使充分就业状态下的税收能满足公共支出的需要。这样一来，如果实际的国民收入水平能够达到充分就业状态下的国民收入水平，那么政府预算保持平衡；如果实际的国民收入水平达不到充分就业状态下的国民收入水平，那么政府预算就出现赤字。海勒等学者认为，这种预算赤字是积极的，在达到充分就业的国民收入水平之前，不论经济是景气还是不景气，也不论预算是盈余还是赤字，都要采取扩张性的财政政策。这么做的确有可能增加预算赤字，但从长期看，会使国民收入和税收收入都有所增加，并可用于弥补预算赤字。充分就业预算理论的突出特点是，强调通过自动稳定器作用来促进经济稳定。通过自动稳定器作用来促进经济稳定有两方面优点：①政府不必组织力量紧紧盯住经济形势的走向，只要安排好税收、公共支出等自动稳定机制，财政对经济的稳定作用就能发挥。②人为的税收和支出变动从立法到实施再到生效，存在一定程