温铁军粮食是问题,但不是粮食的问题

1粮食是问题但不是粮食的问题温铁军，1995年编者按：本文提出的学术观点仅为作者个人意见，可供讨论、商榷。观点摘要：1．小农经济条件下的粮食生产本来并不是问题，事实上粮食总量近10年来随人口增加而稳定增长；8亿人给2亿人搞饭吃就好比“四抬大轿，四平八稳”。2．粮食供给1983~1984年和1986~1992年已经两度受到需求抑制；1993~1994年区域性的需求陡增，源于1989年以来农民收入连年下降导致的民工潮在近年来投资连年膨胀作用下，涌出来的8000万新增“粮食高消费”人口。3．粮价1993~1994年的异常变动，除表面性的需求拉动之外，主要应归因于财政、金融与流通的长期矛盾和外汇、外贸调整的短期影响。4．粮食产销政策能否落实的根本问题在于决策倾向本身能否允许讨论；因当前如何在市场经济和国际竞争的不利条件下促进农村经济发展以避免农业衰落才真是问题。一、题解对于中国这样人均仅有约0.1公顷农地，且人口占世界1/5的发展中国家而言，粮食不言而喻是个永恒的问题。但也正因为人地关系高度紧张这种基本国情矛盾、小农村社经济这种基本生产关系，是制约粮食生产与供给的主要问题，所以，粮食问题切不可单纯看作粮食生产上的问题，而应纳入整个农村改革与发展的系统之中综合考虑；我认为至少应该从以下两个层次来研究粮食产销政策问题。1．从国家现代化发展战略的高度，研究如何以发展劳力密集就业为基本国策，加速城市化进程，尽快降低农业人口比例；从而为促进粮食规模经营，提高农业劳动生产率创造前提条件；以此改造小农经济，尽力使农业在市场经济和国际竞争的挑战面前不致破产。2．从市场经济条件下提供城市工业原料和食品供给的角度，研究如何在改革中理顺与粮食商品有关的财政（包括中央地方、产区销区）、金融（包括外汇）、流通（包括外贸）的关系，进而解决传统体制遗留的城乡二元结构问题。很多研究农村经济问题的同志都认为，有必要允许在一定范围内听一点不同意见，允许认真讨论一下以往的决策倾向。也有专家强调：讲增加农业投入永远正确；但是过去15年粮食连上8000亿和9000亿这两个台阶的时候，投入不仅没有增加，事实上反而是不断下降的；我党多年农村工作传统不能丢！经验证明，投入它1000个亿，也不如一个调动农民积极性。8亿人给2亿人搞饭吃的局面不改观，中国农业就不会有出路。总之，如果把我们这个传统农业国的农村发展和农民进步问题简化为粮食生产，或干脆从城市利益出发，简化为粮食的保障供给问题；如果不能在宏观决策上改变以往片面强调农产品供给，既牺牲农民利益又忽视农村发展的倾向，则粮食（包括棉花）产销政策不落实的问题不仅得不到解决，而且整个农业和农村的衰落将成为无法避免的历史趋势。二、现象形态的问题在近年来有关粮食问题的多次讨论中，我曾反复重申对以下几个现象作客观分析：1．自80年代中期以“大包干”为主要形式，而以按社区人口分配土地、恢复小农分户经营为实质性内容的改革政策全面落实以后，据统计，粮食产量对应的农业人口的人均占有量基本稳定。进一步对统计资料做分析则可看到：粮食产量的增加与农村人口增长成比例；由于人口增长的绝对份额在农村，所以可认为粮食与人口有一种内在的相关：人口9亿~10亿时，粮食总产量约为4000亿公斤；人口11亿~12亿时，粮食4500亿公斤；而下世纪初当人口超过13亿时，只要不出现“大折腾”，粮食产量也自会增加到5000亿公斤（编者注：上述判断是作者坚持的经验判断）。22．自90年代初粮食基本放开走市场以来，不仅宏观决策的主要调控手段对粮食总产量均不再起决定性作用，甚至连大规模自然灾害也不起决定性作用。例如，国家财政支农资金比例和金融系统农贷比例长期在不起眼的低水平上徘徊；农资产销系统价格不断向显眼的高水平上攀升；在如此恶劣的宏观环境下，粮食总产仍稳步从4000亿公斤登上4500亿公斤台阶……。又如，1993年风调雨顺，粮食总产量突破4500亿公斤大关；而1994年南方北方粮食主产区大面积受灾，粮食总产却仅仅减少100亿公斤左右，仍是历史上第二个最高产量年。3．1988年的通货膨胀危机成因中，粮价因受需求抑制并不大幅度上涨，因而不是通货膨胀的主要因素。此后的粮食低价位导致种植业比较收益过低，导致农村产业结构调整和农民收入构成变化等一系列符合逻辑的发展……。而1994年的通货膨胀成因中，粮价超过60%的上涨幅度突兀而成世人关注的焦点。在对粮价异常变动如何分析的基本思路尚不十分清晰的时候，一面倒地强调抓粮食生产的老思路，又迫不及待地随粮价涨幅上升为主要决策倾向；甚至来不及思考投入机制问题，亦即在农村基层组织制度一片空白的条件下，怎么把钱分给2.6亿个小农户，怎么保证这笔专项投入不在价值规律作用下流出农业。三、透过现象看本质1．粮价上涨的基本原因。1993~1994年的粮价变动确属异常：一是在粮食连年增产、农户存粮增加的同一时期，粮价却从个别品种大幅度上扬发展为全面上涨；二是从1994年夏收之后粮价该降不降，却一路顶破“天花板价格”——各类主要粮食品种市场价格均高于国际市场10%左右，出口粮食的离岸价竟然高于进口的到岸价。各部门对此推诿扯皮并无助于抑制通货膨胀，各学派对此做出的理论演绎也于事无补。可取的态度是客观分析与此次粮价异常变动呈本质相关的因素。农业部农研中心的有关资料表明，1992~1993年上半年的国内粮价水平，按当时的外汇比价已经高于国际市场价格。当时东部沿海发达地区大量从国际市场进口粮食已是普遍现象，例如广东人吃泰国米，上海人吃加拿大小麦。1993年夏秋之交，有关外汇一步并轨的改革措施已经拟定，这将使进口粮价高于国内粮价，吃泰国米的广东人于是抢先一步向紧邻的湖南、江西等省大批购进稻米，造成1993年年末米价飞涨。当1994年初外汇比价果真一步并轨，人民币对美元比值一次性贬值50%以上，并且同时取消留成外汇之后，不仅意味着沿海地区和大城市进口粮食的价格上涨40%（扣减外汇并轨前国内粮价高于国际市场的10%），而且也无自行进口之可能。这就使东部粮商挺进中西部，同时也给了国内粮食至少40%的涨价空间；不管夏秋丰歉，这个价差总之得给填上。1989~1991年连续三年农民收入下降和1992~1994年连续三年的高度投资膨胀，是民工潮“一江春水向东流”的两个主要动因。据报道，仅广东一省每年就有800万外来劳力流入，据估计全国城乡外出打工的流动人口总数1994年约为0.8亿~1亿。打工者由原来的自给自足的农业人口（其粮食消费不是商品）转化为商品粮高消费人口，若按人均年粮食消费量250~300公斤计算，那么仅广东一省年增加商品粮消费20亿~25亿公斤，全国则应增加商品粮200亿~250亿公斤（折原粮250亿~300亿公斤）。这块陡然长出的商品粮高消费人口并未在国有粮食部门的购销计划之内，其完全市场化的粮食需求造成的价格上涨和经营者的囤积投机，也不是国家粮食储备有限的抛售所能抑制的。2．小农经济条件下粮食生产的稳定性分析。我国粮食产量自1985年那次大减产波动之后，10年来随人口增加而缓步增长，这是以往小农经济条件下的非市场化的粮食供给结构造成的。我国12亿人口中80%在农村，大包干之后的农民是以2.6亿个小农户的形式进行细小规模的生产交换和家庭村社内部的分配消费的。从这个现实来看，粮食平均年产量对应人口也就是全国人均400公斤，农村人均450公斤左右，这几乎已经是个常量，尽管“纲要”、3政策目标都是“上台阶”，但这个常量却是“天行有常；不为尧存，不为桀亡”……。小农户的粮食供给结构80%是非市场化的：（1）“自给自足”是小农经济的重要特征。农民家庭把人吃马喂、猪拱鸡刨都算上，人均350公斤/年是个非商品化的正常自给量。这个既不受市场影响，也不受政策影响的自给部分约占粮食正常年产量的70%。（2）“皇粮国税”是传统农业自治社会长期遵从的国家权利象征或“缩写”。历史上“什一税”制与现在“三提五统加正税”的实际比例没什么差别。这个农民要必保的部分（也是既不受市场影响，也不受政策影响）一向占10%左右。（3）剩下的20%才是对价格政策或市场波动有反应的“商品粮”。而这20%中的大部分，也就是粮食放开前每年的合同定购加上议转平收购。也就是说，进入90年代之前这一块中的大部分是受财政补贴支持、由政府流通部门操作的，每年的财政安排若不变化，这块也无相应变化。1982~1984年全国推行“大包干”的同时，粮食连续3年增产，曾经第一次造成供给大于需求、农村卖粮难的局面。接着是农民自发调减粮食种植面积，调整产业结构，这是1985年粮食减产的直接原因。可惜我们在当时的某种因素作用下拒绝了研究人员的客观分析，未能对此做出正确决策，而是一面倒地强调粮食生产和计划购销，既加大了财政补贴负担，又贻误了流通体制改革的历史机会。据中国社科院农村所分析，1986年以来我国以粮食为主的农产品销售又再一次受到需求制约。从统计上看，此时财政赤字已突破百亿，政府随后逐年减少对农产品购销部门的政策性补贴。到1988年通货膨胀发生，财政亏损加剧，对农产品再也补贴不起，于是，国有流通部门的粮食收购量和库存量从1989年开始急剧下降。尽管这并没有从根本上影响粮食产量的稳定增长，但是这种财政和流通的变化却是近年来农业和农村问题日趋突出的诱因：一方面使农民“卖粮难”，收入连续三年下降；另一方面在1992~1994年投资膨胀所引发的民工潮和1994年外汇并轨的交互作用下，突然造成粮食需求上涨，以往三年的粮食亏库竟然使各地粮食系统与私营粮商一道冲入市场哄抬粮价。这是1994年粮食异常变动的直接原因之一。无论是既有经验还是统计数据都可以证明，10年来的粮食生产本身并没有什么大问题，如果认为行政系统逐级上报的粮食总产不实，那么至少国家统计局农户抽样调查反映的农民户均存粮仅1993年就增加15%应是可信的，因此1994年的粮价上涨确实不是总量不足引起的。回首2000年，历史上每次实行“均田免赋”，都能在至少上百年的较长阶段里稳定小农经济条件下的粮食供给。近期我国粮食产量随人口稳步增长的原因，也仍然在于上述小农经济自给自足的供给结构基本是不变的常量。因而可以认为，解决中国粮食问题的着眼点，应放在怎样提高粮食的“商品率”上。否则，计划定与不定，粮价调与不调，事实上对那非商品化的80%并无大碍。3．提高粮食商品率的主要制约因素是在我国城乡二元结构制约条件下，农业人口比例过高，农村人均资源占有率过低，劳动力大量过剩。中共中央政策研究室和农业部主持的全国农户调查资料显示：有50%的农户其土地产出仅可维持生存；有30%的农户其土地总产出中商品率低于30%；只有大约20%的农户，商品率高于30%。一般认为，土地产出中商品率小于30%的状况是农业简单再生产的表现，亦即有80%的农户在土地上的生产实际上仍然停留在维持简单再生产的水平上，反过来说，亦即对于80%的农户而言，土地主要体现其生存保障的功能；只有20%的农户，所承包土地的商品生产功能较为明显。改革15年来，城乡二元结构的状况仍然没有根本改观。城市倾向中的垄断资本排他性4日益左右决策，使这种农业商品率过低的状况随农村人口增加而日益严重。因为按我国14.5亿亩耕地计算，农村人均仅1.6亩，劳均约3亩。在土地资源过度稀缺的约束条件下，市场经济体制所要求的价值规律和效率原则，现在还不能完全适用于我国以土地为主要生产资料的农业生产；又由于80%的农户视土地为安身立命之本，所以在农村土地及其相关生产资料的占有上，我们不得不承认，“公平”实际上为第一原则。于是，除个别特例之外，符合一般经济理性的“以农业生产要素流转、促进土地的规模经营来提高粮食产出的商品率”，在现有城乡二元体制尚未根本改革的条件下，几乎不可能在我国大多数传统农区实现。综上所述，我认为当前就粮食谈粮食于事无补；以城市取向的“保障供给”对农村问题作决策不仅事倍功半而且仅可得益于一时。如果不能以大量转移农村过剩劳力为建立农村市场经济体制的第一条件，那么按价值规律配置资源或效率第一的原则，就没有可能在广大农村正常发挥作用，因为谁都无法承受2亿过剩