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1贵州湄潭实行“增人不增地，减人不减地”24年的效果与启示2012-10-12刘守英邵夏珍为了稳定农村土地承包关系，1993年中央农村工作会议文件提出“增人不增地、减人不减地”，2002年出台《农村土地承包法》将其以法律形式确定下来，2008年中央十七届三中全会提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”但是，农村集体组织内部一直面临着人口增减要求调地的压力，成为稳定农村基本经营制度的重大难题。“增人不增地、减人不减地”能否有效实施，成为落实中央“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”政策的关键。为了解决农村土地不断调整带来的问题，贵州省湄潭县于1987年开始“增人不增地、减人不减地”试验，迄今已坚持了24年。为了解这一制度的试验结果及遇到的挑战，我们对湄潭县进行了实地调查，并在抄乐乡落花屯村和黄家坝镇沙坝村选取500农户展开了入户调研。一、无地人口和无地劳动力增加,人均分地制度被打破21987至2010年，湄潭县新增人口12万，实行“增人不增地、减人不减地”后，这些人口就没有再分到土地，到2010年,无地人口占总人口的25%。抄乐乡是一个传统农业乡。2010年，全乡无地农户占18%、无地人口占26%。抄乐乡的落花屯村无地人口占42%、无地劳动力占52%，而对该村248农户入户调查数据表明，无地人口占54%、无地劳动力占37%。84%的家庭有1人以上未分得土地,有无地人口的户数从1988年的44%增至1998年的86%，到2011年时仍高达84%。黄家坝镇是贵州省百强乡镇。2010年，该镇无地农户占10%、无地人口占33%。黄家坝镇的沙坝村无地人口占60%、无地劳动力占18%，对该村252农户入户调查数据表明，无地人口占40%、无地劳动力占23%。78%的家庭有1人以上为无地人口，有无地人口的农户数由1988年的27%上升至1998年的62%，到2011年时达到78%。实行“增人不增地、减人不减地”后，户均占有耕地出现不均。对500农户入户调查的数据显示，有无地人口农户的人均耕地为0.69亩、1亩以下的占84%；没有无地人口的农户人均耕地为1.53亩、1亩以上的占66%。表12010年被调查两乡两村基本情况3总户数（户）有无地人口户数（户）总人口（人）无地人口（人）劳动力数（人）无地劳力（人）耕地数（亩）人均收入（元）抄乐乡526593019659517726%12199343728%207751.064352落花屯村13722544867205142%2590134152%29120.603520黄家坝镇130071324494221631833%2142915367%461400.935020沙坝村10211573880231260%222241018%31720.824800资料来源：根据实地调查数据整理土地占有的差异促进了土地流转。在500农户中，有64户发生过土地流转，占被调查总户数的13%，高于全国8%的平均水平。在土地流转户中，52户为有无地人口户。没有无地人口户由于人均耕地较多，是主要的土地出租户，他们比有无地人口户多一笔租金收入，目前当地土地流转价格一般为200－400元，没有无地人口户的土地租金收入比有无地人口的农户人均高出27元。表22010年两村被调查农户基本情况被调查有无地人总人口无地人口劳动力数无地劳力人均耕地人均收入4户数口户数（户）（人）（人）（人）（人）（亩）（元）落花屯村24820884%97352754%59221837%0.703757沙坝村25219778%96838440%72116623%0.866475总计50040581%192591147%131338429%0.795155资料来源：根据实地调查整理二、人口增速放缓和劳动力非农化加速，土地分配对农民收入和福利的影响有所减弱90年代以来，农村净增人口减少，迁出人口增加，长期困扰农村发展的人地压力问题有所缓解。从下表3和4可以看出，无论是落花屯村还是沙坝村，2000年以后的人口增长明显放缓。其中，落花屯村的减少人口中，人口迁出占比上升，沙坝村由于毗邻城区，迁出人口没有落花屯村多，但该村面临人口不断老龄化，死亡人口占比上升。由于人口净减少及迁出人口增加，落花屯村人均耕地从1988年的0.81亩变为1998年的0.67亩，到2011年时回升到0.70亩；沙家坝村的人口增长放缓和死亡人口增加，减缓了人均耕地减少速度，从1988年的1.17亩变为1998年的0.93亩，到2011年时为0.86亩。5表3落花屯村被调查农户家庭人口增、减变化情况1988年—1997年1998年—2007年2008—2011年一、新增人口数31817335其中1、新出生人数204127262、嫁入人数1095093、迁入人数1671二、减少人口数158167411、死亡人数243692、嫁出人数7558123、迁出人数758625净增人口1606-6资料来源：根据实地调查整理“增人不增地、减人不减地”的实施，加速了农村劳动力的非农化。1988年至2010年，落花屯村被调查户非农就业劳动力增加116人，外出打工增加71人；沙坝村被调查户非农就业劳动力增加74人，外出打工增加113人。农户数据表明，有无地人口户的外出劳动力明显高于无无地人口户，落花屯村前者比后者高出7个百分点，沙坝村前者比后者高49个百分点。表4：沙坝村被调查农户家庭人口增、减变化情况1988年—1997年1998年—2007年2008—2011年6一、新增人口数17216431其中1、新出生人数113104212、嫁入人数555883、迁入人数621二、减少人口数115119271、死亡人数1628112、嫁出人数504093、迁出人数626211净增人口57454资料来源：根据实地调查整理由于劳动力的非农化，土地收入对农民收入的影响程度减低，尤其是无地人口土地收入的减少得以从非农收入的增加得到弥补。2010年，落花屯村农业收入占39%、非农收入占44%；沙坝村农业收入占20%、非农收入占56%。500农户入户调查数据表明，有无地人口户的人均农业收入比没有无地人口户低329元，但其人均非农业收入比没有无地人口户高出了804元。三、落实农村土地承包关系长久不变的政策建议（一）深化以成员权为基础的集体所有制改革。湄潭土地制度试验的最重要成果是证明：只要完善相关配套制度，“增人不增地、减人不减地”是可以坚持下去的，是落实中央提出的““现有土地承包关系保持稳定7并长久不变”的一项基础性制度安排。但是，我们在调研中也发现，尽管这一制度在湄潭已实施了24年，农民对土地再调整的意愿仍然强烈。93%的被调查者同意按人口进行土地再分配，89%和90%的人认为嫁入村里的人口和新出生的孩子也应该分得土地，54%的人认为逝者的土地应交回村里重新分配，只有41%人同意可由家人继承。面对农民根深蒂固的成员权观念，不可能选择回到人人有份的集体土地制度，惟有在已经实施的“增人不增地、减人不减地”基础上，完善成员权集体所有制，在法律上明确农民土地承包关系长久不变。从法律生效之日起，固化集体所有成员资格人口，人口与土地关系长期固定；对于村内长期形成的土地问题，组织村庄议事会，对历史遗留事项一次性解决，不留隐患。（二）促进农民在城镇落地。湄潭实施“增人不增地、减人不减地”产生了大量无地人口，但没有出现由土地分配带来的社会问题，关键在于农村劳动力的非农化提高了农民的非农收入。长久不变政策能否长期坚持，农民的城镇化是前提。目前的城镇化政策只吸纳农民就业，农民无法在城镇落地，不仅造成农业劳动者老龄化和妇女化，而且对“增人不增地、减人不减地”政策的执行带来挑战。落花屯村和沙坝村的外出劳动力60%以上在20—40岁之间，且2000年以后出去打工的人明显增多，他们正好是1988年以后新出生而没有分地资格8的一代人，解决好农村溢出人口在城镇的落地、落户，既是落实长久不变的关键，也是增加务农劳动者收入、提高农业劳动生产率的根本。（三）建立无地人口社会安全网。长期以来，土地是农民收入的主要来源和生存保障。农村社保和养老制度的建立，是缓解“增人不增地、减人不减地”后无地人口生计问题的重要保障。到2010年底，农村社会养老保险综合覆盖率达到95%以上，被征地农民和无地农民社会保障制度已经出台，为化解“增人不增地、减人不减地”带来的社会问题提供了制度基础。因此，完善农村社保和养老保险制度，建立无地人口社会安全网，是落实长久不变的重要配套制度。（作者单位、职务分别系：国务院发展研究中心农村经济研究部副部长研究员,中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员）